溫家寶總理在2月15日的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上，明確提到今年會(huì )制定出臺農村集體土地征收條例，引起了社會(huì )各界的普遍關(guān)注。
　　目前，集體土地征收引發(fā)的矛盾和糾紛已經(jīng)非常嚴重。根據國家信訪(fǎng)局統計，群眾性上訪(fǎng)事件60%與土地有關(guān)，占社會(huì )上訪(fǎng)總量的40%，其中征地補償糾紛又占土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬(wàn)件左右。
　　而與此同時(shí)，隨著(zhù)城市化建設的進(jìn)展，土地征收的數量卻有增無(wú)減，2005年征收土地面積445.4萬(wàn)畝，2010年就增加到688.9萬(wàn)畝，年均增幅超過(guò)9%。保持18億畝耕地紅線(xiàn)的任務(wù)越來(lái)越艱巨。這樣，通過(guò)制定征收條例，理清權利義務(wù)關(guān)系，規范征收程序，實(shí)現國家和農民、城市和鄉村、集體和個(gè)人之間的利益協(xié)調，提升耕地的保護水平，就變得迫在眉睫。
　　農村土地的征收，其制度構成，至少包括四個(gè)方面：征收什么？為何征收？如何征收？如何補償？其中，“征收什么”又是后三個(gè)問(wèn)題的基礎，征收的是所有權還是使用權，直接決定了不同的征收理由和程序，也決定了補償的估價(jià)和分配。因此，征收什么，就成為集體土地征收制度改革的牛鼻子，也成了征收條例制定的首要之問(wèn)。
　　根據法律規定和實(shí)踐，在“征收什么”方面，有三種模式：
　　其一、僅征收集體土地所有權。相應的，土地補償被賦予集體，由鄉、村干部具體分配。這是目前常見(jiàn)的征收模式。
　　其二、同時(shí)征收土地所有權和土地使用權（含承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權和集體建設用地使用權，下同），對土地所有權和使用權分別估價(jià)，分別補償，土地使用權的價(jià)值補償給具體的權利人，所有權作為使用權消滅后的剩余價(jià)值補償給集體。例如有的省份規定，土地補償費中直接補償給被征地農戶(hù)的部分不能低于80%，由農戶(hù)自主安排使用。這也就意味著(zhù)，使用權的價(jià)值占到了土地價(jià)值的80%，所有權的剩余價(jià)值不超過(guò)20%。
　　其三、僅征收使用權，保留集體土地所有權不變。就是國家僅征收農民土地使用權，并對使用權人進(jìn)行補償，同時(shí)將補償作為社保資金為轉戶(hù)農民建立社保賬戶(hù)，而集體土地所有權則保持不變。
　　筆者認為，上述第三種模式值得關(guān)注，理由如下：
　　一、有利于保護農民土地權益。在保護農民土地權益方面，第一種模式是最不利的。由于鄉、村干部在此種模式下具有支配地位，農民只是權益分配鏈的末梢，土地補償很大部分被集體干部乃至鄉鎮政府以集體名義截留，農民個(gè)人分配所占的比例很小。學(xué)者的調研早就指出，如果土地出讓成本價(jià)為100%，則農民只得5%～10%，村級集體經(jīng)濟組織得25%～30%，60%～70%為縣、鄉(鎮)各級地方政府所得。第二種模式和第一種相比，固然農民分享了土地補償費的80%，但為什么要扣除20%卻無(wú)法令人信服。如果被征地農民沒(méi)有被集體安置或者重新分配土地，其土地被征收，已經(jīng)遭受了損失，為什么還要再額外扣除20%留給集體？反之，如果被征地農民重新從集體獲得了土地，那么，他又憑什么得到80%的土地補償費？這很容易引起農民的不滿(mǎn)。而如果征收的是使用權，不涉及土地所有權的估值，也不涉及其他人的利益分配，法律關(guān)系就會(huì )簡(jiǎn)單得多，也就少了很多矛盾。更重要的是，征收土地使用權，補償到使用權人，土地補償的各種截留和中間環(huán)節不復存在，農民的利益獲得了極大的保障，也減少了干群糾紛，維護了社會(huì )穩定。
　　二、有利于保障集體的維續和發(fā)展。集體土地所有權的存在，是集體維續的重要經(jīng)濟基礎。集體土地被征收，也就意味著(zhù)農民集體的解體，農民變成了市民。相反，如果僅征收土地使用權，集體繼續保留土地所有權，在使用權消滅后集體可以重新為使用權續期或者設定新的土地使用權，集體就有了穩定的收入來(lái)源。而且，對于那些尚未存在土地使用權的集體土地，則只能由土地需用人向集體購買(mǎi)，集體就可以通過(guò)出讓土地使用權，獲取土地出讓金，提高自己的籌資能力。相反，在征收所有權，而所有權又不能交易的情況下，集體盡管擁有所有權，卻既不能轉讓?zhuān)�又無(wú)法抵押，其實(shí)現價(jià)值的唯一合法方式就是等待被征收，然后按照國家的定價(jià)被補償。
　　三、有利于實(shí)現國家和集體的同地同權和城鄉融合，改變目前土地雙軌制的局面。
　　在我國，土地所有權不得交易。通過(guò)土地使用權出讓制度，國有土地建立了以使用權為基礎的財產(chǎn)權體系，而集體土地使用權的出讓卻一直被局限在集體成員內部。對外則不但禁止出讓?zhuān)�而且已�?jīng)出讓給成員的使用權也禁止轉讓。一方面，集體土地所有權價(jià)值實(shí)現的路徑被堵死，另一方面，又把所有權當作財產(chǎn)來(lái)征收，導致使用權無(wú)法彰顯。既無(wú)所有權之力，又無(wú)使用權之利。而一旦僅僅征收使用權，集體土地所有權就變得和國家土地所有權一樣，雖不得交易，但可以通過(guò)出讓使用權實(shí)現其價(jià)值。而集體土地使用權也和國有土地使用權一樣，進(jìn)入到市場(chǎng)交易，成為基礎性財產(chǎn)權。這樣，就無(wú)論在所有權還是在使用權層次上，都實(shí)現了同地同權。實(shí)際上，2008年中共中央《關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中就明確規定：逐步建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，對依法取得的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，必須通過(guò)統一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。但問(wèn)題在于，要想集體可以對外出讓土地使用權，就必須掐斷征收集體土地所有權的路徑，同時(shí)允許集體出讓土地使用權和允許農民轉讓土地使用權。這樣，就足以恢復土地所有權公共權力的本質(zhì)，無(wú)論是國家所有權還是集體所有權；同時(shí)，也確立了統一的使用權的基礎地位，而不必區分國有土地的使用權還是集體土地的使用權，實(shí)現了同權同利，城鄉融合。
　　四、有利于保護耕地。
　　保護耕地是我國的基本國策，但實(shí)際上，地方政府的違法征收是導致耕地減少的主要原因。據統計，2010年，國家和省級重點(diǎn)工程項目違法用地33.04萬(wàn)畝，其中耕地15.02萬(wàn)畝，分別占全國違法用地面積和違法占用耕地面積的46.27%和56.89%。而之所以征收無(wú)法遏制，耕地濫占不止，就因為在現有土地雙軌制下，國家通過(guò)征收土地所有權和禁止集體出讓土地使用權，壟斷了土地使用權出讓市場(chǎng)，獲得了超額利潤。這導致地方政府有動(dòng)力多征地。
　　而集體土地所有權的征收，也賦予了鄉、村干部對土地補償金以集體名義進(jìn)行截留分配的權力，從而有激勵去配合征地。一旦征收被限于使用權，政府將不得不和眾多的使用權人一一談判，而鄉村干部“崽賣(mài)爺田不心疼”的狀況也將不復存在。使用權人對自身財產(chǎn)的關(guān)注，將極大地減少征地的發(fā)生，從而保護耕地。
　　五、有利于補償的公平。之所以征收土地所有權，無(wú)法獲得公平補償，是因為土地所有權不得交易，無(wú)法形成市場(chǎng)價(jià)格，補償只能按照國家的人為定價(jià)即原有用途產(chǎn)值的若干年倍數進(jìn)行計算。由于農業(yè)產(chǎn)值低，土地補償的價(jià)額就遠遠低于市場(chǎng)價(jià)格。而一旦僅僅征收土地使用權，由于土地使用權是允許交易的，承包權法律明定了允許交易，而宅基地使用權，雖然不可交易，但房屋的存在和交易使得土地使用權的價(jià)值也同樣得以顯現，這樣，就形成了一個(gè)市場(chǎng)價(jià)格作為補償的參照，征地補償的數額將大幅提高。
　　六、有利于減少征收。憲法和法律雖然規定了公共利益是征收的條件，但實(shí)際上，如果國家繼續堅持對土地所有權的征收和對使用權出讓的壟斷，公共利益這一條件就根本無(wú)法實(shí)行。相反，所有的集體土地，其建設用地使用權的設定均需遵守國家征收后再競價(jià)出讓的程序，這就意味著(zhù)，土地需用人只要利用集體土地從事建設，就必須征收，征收因此成了集體土地使用權化的程序，而不僅僅是滿(mǎn)足公共利益的需要。但一旦征收的是使用權，由于土地需用人不但可以向農民個(gè)人直接購買(mǎi)土地使用權，而且，也可以直接向集體購買(mǎi)土地使用權，其征收的發(fā)生將局限于無(wú)法達成交易，而公共利益又有需要的情形，從而大大限縮了征收的范圍，節省了行政成本，大量因征地引發(fā)的糾紛和矛盾也就因此化解。
　　七、不征收土地所有權，僅僅征收土地使用權，符合法律的規定�！稇椃ā泛汀段餀喾ā匪�規定的征收客體，并沒(méi)有明確為土地所有權，而是“土地”和“不動(dòng)產(chǎn)”。在法律上，不動(dòng)產(chǎn)既包括所有權，也包括使用權。其次，征收的本質(zhì)是強制購買(mǎi)。我國是公有制國家，《憲法》規定，任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉讓土地（所有權）。政府應該率先守法，能夠強制購買(mǎi)的也就只剩下土地使用權。
　　總之，制定集體土地征收條例，不是要把目前的不合理機制合法化，而是以此為契機，理清矛盾癥結，通過(guò)征收及其補償，推動(dòng)土地權利的建設。無(wú)疑，恢復土地所有權的公權力本色，將征收的客體局限于土地使用權，乃是這一改革的重要途徑。