經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年來(lái)的發(fā)展，我國行政審批制度發(fā)生巨大變化，就資本流動(dòng)尤其是資本可兌換來(lái)說(shuō)，資本管制已不是全面管制，而是部分管制和有選擇的管制，某些手段和方法也開(kāi)始趨向市場(chǎng)化。當然，我國資本項目可兌換水平還有很大的提升空間。但資本項目可兌換是相對的，當前全世界沒(méi)有一個(gè)國家完全取消資本管制，放松資本管制和推動(dòng)資本項目可兌換必須考慮一國經(jīng)濟發(fā)展階段和防范風(fēng)險的需要。因此，客觀(guān)全面理解資本管制和資本項目可兌換的特征。
資本管制的定義和分類(lèi)
什么叫資本管制，理論界并沒(méi)有給出很好的定義。20世紀70年代初，為加強美元在國際上的地位，美國制定了一個(gè)資本管制計劃（capital control
program），主要對購買(mǎi)外國證券征收利得公平稅（interest equalization
tax），限制美國銀行進(jìn)行海外借款，控制美國公司的海外投資。改計劃1974年取消，美國也在此時(shí)被認為取消了資本管制。
國際貨幣基金組織也曾在內部討論什么是資本管制，他們不贊成把發(fā)達國家出于審慎監管的管理辦法也歸類(lèi)到資本管制。如此看來(lái)，管制只有發(fā)展中國家有，發(fā)達國家沒(méi)有。這是一個(gè)很奇怪的理論。類(lèi)似于“把錯誤和問(wèn)題都說(shuō)成是別人的，而自己是最完美的”邏輯。因此，一些敏銳的學(xué)者已經(jīng)指出，發(fā)達國家管理具有雙重性——對內加強干預，而對外要求別人自由化，對資本管制似乎也存在這樣的思維方式。其實(shí)，發(fā)達國家對資本流動(dòng)的禁止、限制、控制和審批，同樣存在資本管制，與發(fā)展中國家的區別不在于有無(wú)管制，而是管制的范圍和內容。
因此，所謂資本管制是指對資本流動(dòng)（包括跨境交易、轉移和匯兌）實(shí)施法律、制度、政策和操作上的各種禁止、限制、控制（包括審批）。資本管制包括對內和對外及內外交流的管制，主要是指對資本（跨境）交易和轉移的限制，對信貸或利率的管制，對外匯、匯率和匯兌的管制，三者結合的管制是全面的管制。
從歷史經(jīng)驗和實(shí)際情況來(lái)看，對資本的管制不僅是法律和制度的規定，還包括各種數量控制、時(shí)間限制乃至區域限制。
資本管制根據經(jīng)濟和金融發(fā)展的階段以及實(shí)際情況，可以分為計劃（軍事）經(jīng)濟下的管制、轉軌經(jīng)濟中的管制與市場(chǎng)經(jīng)濟下的管制三種。從經(jīng)濟運行的角度來(lái)說(shuō)，分為經(jīng)濟正常發(fā)展下的管制與經(jīng)濟、金融危機下的管制。正常發(fā)展情況下，資本管制趨向放松，危機下有可能加強。
發(fā)達國家是市場(chǎng)經(jīng)濟下的管制，取消匯兌、匯率、外匯和利率、信貸等管制，或者基本首先自由化，主要在直接投資上限制多一些，尤其是技術(shù)資本的輸出還存在管制，對證券投資也存在限制。
如《美國投資法》不僅限制非居民對核能、海洋、通訊和空運產(chǎn)業(yè)的投資，還限制非居民在境內購買(mǎi)這些行業(yè)的股票或具有參股性質(zhì)的其他證券；政府禁止向美國政府不喜歡的國家投資，間接參與這些國家的投資也禁止；外國公司投資農用土地超過(guò)10%或擁有實(shí)質(zhì)控股權的，要向農業(yè)部報告。法國、德國、意大利、澳大利亞、加拿大等都存在對某些直接投資的審查和限制等。而日本雖然無(wú)限制，但外國機構很難收購日本的企業(yè)。
金融管制包括數量控制和審慎要求。發(fā)達國家對其已很強大和發(fā)達乃至成熟輸出后不會(huì )被外部支配的資本流動(dòng)不施加限制。發(fā)展中國家出于安全需要和監管能力狀況，資本管制的范圍比發(fā)達國家要廣泛。
資本管制的原因
對于資本管制的原因，早期認為主要是出于資本短缺為防止資本外流而采取相應措施。其實(shí)，早期發(fā)展中國家對資本流入也是管制的。其原因在于20世紀70年代直接投資興起以前，資本流入主要以政府貸款、商業(yè)貸款等形式出現，資本流入增加意味著(zhù)外債的增加，而發(fā)展中國家外匯資源由于創(chuàng )匯能力有限因而是短缺的，因此控制外債成為必然。當直接投資興起以后，針對外商直接投資流入的管制比較少（出于主權和經(jīng)濟安全需要的情況例外）。當然，還有一種情況是出于保護需要的資本管制。
但20世紀90年代貨幣和金融危機爆發(fā)后，出于防范貨幣和金融危機的需要，資本管制的功能和原因開(kāi)始轉變。金融危機之后，出于經(jīng)濟安全和風(fēng)險管理以及審慎監管的需要，美國、歐洲等采取了某些金融管制，如對某些時(shí)間段的企業(yè)股票交易控制和限制交易等。目前，無(wú)論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家都存在或多或少的資本管制。
發(fā)達國家實(shí)行資本管制，有出于國家經(jīng)濟安全和金融安全的需要，也有出于風(fēng)險管理和審慎監管、防治金融危機的需要。2001年“9·11”事件以后，出于反洗錢(qián)和反恐怖需要，美國也加強了對某些資本交易的管制和監管�？梢�(jiàn)管制的原因、對象和要達到的目的隨著(zhù)時(shí)代的發(fā)展而變化，不是固定不變的，也沒(méi)有一個(gè)國家宣布完全取消了資本管制，允許資本完全自由流動(dòng)。
從事實(shí)情況看，金匯兌體制下發(fā)展中國家外匯管制的主要原因之一是外匯和黃金的短缺。當前，發(fā)展中國家實(shí)行外匯管制的一個(gè)重要原因是本幣不是國際貨幣，本地無(wú)法創(chuàng )造無(wú)限的國際貨幣來(lái)滿(mǎn)足自由化的外幣需求，無(wú)法滿(mǎn)足清償能力的需要，因此資本流動(dòng)自由化和匯率自由化很容易導致金融危機或金融市場(chǎng)動(dòng)蕩，使匯率波動(dòng)失去控制。因此，非儲備貨幣國家盡管實(shí)行了經(jīng)常項目可兌換，很多國家對外匯仍然有數量限制，目的是避免支付和清償危機及金融危機，防止市場(chǎng)劇烈波動(dòng)。
就國際經(jīng)濟活動(dòng)來(lái)說(shuō)，各國更關(guān)心別國資本管制對各種形式資本出入境的跨境交易、轉移支付以及匯兌、清償、支付管制，而對其境內的資本管制一般都是認可與接受的，這就是所謂的不低于國民待遇。但是，對國內來(lái)說(shuō)，更關(guān)注的是放松境內資本管制，實(shí)行國民待遇，而不是跨境管制的放松。
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放松資本管制要視經(jīng)濟發(fā)展狀況而定 |
放松和取消資本管制的條件
放松和取消資本管制與監管能力和經(jīng)濟發(fā)展階段關(guān)系密切。觀(guān)察發(fā)達國家取消資本管制的歷史過(guò)程，與這些國家在國際社會(huì )的經(jīng)濟地位變化不無(wú)關(guān)系，與其資本過(guò)剩需要輸出資本聯(lián)系在一起。20世紀70年代中后期，發(fā)達國家要求輸出的是直接投資，主要是突破關(guān)稅和貿易壁壘，以解決生產(chǎn)過(guò)剩。20世紀80年代以后尤其是90年代，由于資本過(guò)剩和擴張以及謀取金融利益的需要，資本輸出從直接投資轉向金融資本包括衍生品輸出，要求發(fā)展中國家取消資本管制，以便利資本進(jìn)出就成為必然。因為資本對謀取利益的時(shí)間要求提高了，時(shí)間就是金錢(qián)，而管制是拖延時(shí)間的。
但是，如果本國經(jīng)濟沒(méi)有進(jìn)入成熟的工業(yè)化或市場(chǎng)經(jīng)濟，企業(yè)不具備國際競爭力，完全取消資本管制，讓本國經(jīng)濟與國際經(jīng)濟進(jìn)行競爭，這就是在同樣的起跑線(xiàn)上競爭，強弱、大小很分明，國家經(jīng)濟和金融都會(huì )暴露在風(fēng)險之中。如果外部金融資本試圖控制本國經(jīng)濟、金融乃至影響政治和政局，都很容易實(shí)現。
因此，對發(fā)展中國家來(lái)說(shuō)，完全取消資本管制會(huì )面臨很多困難。只有當取消或放松有利于經(jīng)濟趨向強大、成熟時(shí)，這些選擇才具有可持續性。也正因為這樣的特征，沒(méi)有一個(gè)長(cháng)期案例能夠證明發(fā)展中國家開(kāi)放資本市場(chǎng) 、允許資本自由流動(dòng)獲得了成功。當然，嚴格的管制也沒(méi)有帶來(lái)有效的國民福利增加。
對資本是采取管制更好，還是完全取消管制更有效，這些事實(shí)本身不能為自己辯護，很難作出簡(jiǎn)單的正確與錯誤的判斷。1976年，意大利匯率貶值，當局采取的是資本管制，危機很快平息，1992年意大利再次出現貨幣危機，選擇的是放松管制，市場(chǎng)很快也穩定下來(lái)。經(jīng)濟發(fā)展階段不同，政策措施當然要不同。
亞洲金融危機之前，國際貨幣基金組織極力推動(dòng)資本賬戶(hù)開(kāi)放，危機之后不再強調資本賬戶(hù)自由化。2008年金融危機以后，國際組織很少再強調金融自由化，因為美國、歐洲等也都加強了金融管制。
資本自由化成功的國家，往往是國際貨幣（體系內的）國家和成熟的工業(yè)化國家，其他國家沒(méi)有如此幸運，往往是短暫的成功，不具有持久性。國際貨幣國家與非國際貨幣國家的資本流動(dòng)自由化前提、進(jìn)程和結果差別很大，這說(shuō)明貨幣的地位影響著(zhù)自由化的進(jìn)程。放松資本管制或資本自由化的歷史很短暫，從上世紀80年代算起才30多年，可能有更多未被認識到的事情和關(guān)系，對其作出結論性的判斷可能為時(shí)過(guò)早。在筆者看來(lái)，至少需要50-60年，才能做出初步結論和選擇。
我國資本管制的效果評價(jià)
經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年來(lái)的發(fā)展，我國已經(jīng)不再是實(shí)行全面資本管制的計劃經(jīng)濟體制，目前，行政審批制度有了巨大變化和改革，國家取消了數千項行政審批或下放了審批權。就資本流動(dòng)尤其是資本可兌換來(lái)說(shuō)，資本管制已經(jīng)是部分管制，有選擇的管制，不是全面管制，某些手段和方法也已經(jīng)開(kāi)始趨向市場(chǎng)化，如對金融機構的資產(chǎn)負債管理、資產(chǎn)匹配比例要求等，對管制的評價(jià)也相應需要科學(xué)化。如果從宏觀(guān)經(jīng)濟角度來(lái)看，有選擇的資本管制和有選擇的自由化是有效的、成功的。
首先，作為資本管制重要內容的強制結匯和兌換管制為維護國際收支平衡、外匯儲備增長(cháng)發(fā)揮了積極作用，有效地支持了宏觀(guān)經(jīng)濟的穩定。在1997-1999年亞洲金融危機階段，對資本的管制，人民幣資本項目下不可兌換不僅有效地保證了人民幣不貶值的承諾，保證了外匯儲備的穩定，也有效地抵消了國內外對人民幣匯率貶值預期，保持了匯率的相對穩定。同樣在2008年也成功地避免了金融危機的沖擊。外匯管制有效地防范了貨幣和金融危機，這是最大的收益。
其次，外債控制使得外債余額及衡量債務(wù)安全性的各項指標（如償債率、債務(wù)率、短債率、短期外債與儲備的比率等）都在警戒線(xiàn)水平以?xún)�，對外保持了較好的主權信譽(yù)。
由于外匯數量的增加，匯兌環(huán)節和制度在執行中可能放松，而且由于匯率穩定，經(jīng)濟發(fā)展和市場(chǎng)很有潛力，資本項目下的資本不需要逃出，而是增加，這反過(guò)來(lái)增加了外匯儲備資源的供給。這樣，外匯管制、外匯儲備、直接投資之間就形成了一個(gè)良性循環(huán)。
需要指出的是，我國匯兌限制下仍然有大量資本流入乃至資本流出，這也說(shuō)明，匯兌限制尤其是采取合理數量限制或控制方式的前提下，仍然能夠滿(mǎn)足兌換的數量要求，也不妨礙資本流入，流入資本也能夠接受一定程度的匯兌限制。匯兌限制與成本高代價(jià)的效率差之間沒(méi)有必然的聯(lián)系，關(guān)鍵在于操作。
評價(jià)效果不能僅看管制或管理本身，也不僅看統計數據關(guān)系，而要看宏觀(guān)經(jīng)濟效果。能夠避免金融經(jīng)濟危機，這就是最大的收益，其他任何成本都不會(huì )比這個(gè)更高。實(shí)際上資本最關(guān)注的是利潤和產(chǎn)生利潤的機會(huì )和環(huán)境，匯兌限制僅僅是其中一個(gè)部分，如果匯兌限制的數量限制不對其構成數量和時(shí)間障礙，則是可以接受的。當然，從微觀(guān)來(lái)說(shuō)，資本管制確實(shí)存在大量低效率問(wèn)題，某些行業(yè)的保護性管制和不開(kāi)放可能導致其競爭力下降和對國家的依賴(lài)，并致使自身缺乏創(chuàng )造性。
資本項目可兌換定義
從資本賬戶(hù)開(kāi)放或資本項目可兌換的含義來(lái)看，由于國際貨幣基金組織對資本項目可兌換沒(méi)有管轄權，所以也沒(méi)有形成被大家接受的共同定義。不過(guò)，國際貨幣基金組織工作文件(1993)曾如下定義資本項目可兌換：取消對國際收支的資本和金融交易項目的外匯管制，包括數量限制、稅收和補貼等。印度儲備銀行的定義是：按照市場(chǎng)決定的匯率，將國內金融資產(chǎn)轉變?yōu)橥鈬鹑谫Y產(chǎn)的自由。
在國內，一種看法認為，資本項目可兌換是取消跨境資本交易的管制，取消與跨境資本交易相關(guān)的外匯管制（包括轉移支付和匯兌）。還有一種看法認為，應取消對資本流動(dòng)的匯兌限制，乃至取消經(jīng)常項目可兌換之外的全部限制。第三種看法認為，資本項目可兌換是取消對跨境資本交易轉移支付的限制，取消歧視性貨幣安排，取消對跨境交易的征稅或補貼。
筆者認為，理解資本賬戶(hù)開(kāi)放和資本項目可兌換需要區別幾個(gè)概念。資本(和金融)賬戶(hù)開(kāi)放是指對外開(kāi)放，在資本流入方面取消管制和限制，取消資本管制是對內而言；資本(和金融)賬戶(hù)可兌換是指對資本流入和流出取消管制和限制；資本(和金融)賬戶(hù)的自由化指匯率自由浮動(dòng)，對資本流動(dòng)不予以任何限制和干預。
資本項目與經(jīng)常項目的不同不僅在轉移和支付中存在外匯管制和限制，也在于交易本身有審查和限制乃至行政管制。因此，資本項目可兌換是指，對資本跨境交易及其轉移和支付等取消管制和限制，包括取消行政、匯兌的管制、限制等。
關(guān)于資本流動(dòng)的錯誤認識
有人認為，發(fā)達國家已經(jīng)取消了資本管制，實(shí)行了資本自由流動(dòng)。這是極其錯誤的認識。發(fā)達國家并沒(méi)有實(shí)現資本自由流動(dòng)，更沒(méi)有哪個(gè)國家宣布實(shí)現了資本項目完全可兌換。發(fā)達國家基本取消了匯兌的管制和限制，但并沒(méi)有取消對交易的管制和限制。美國、歐洲、澳大利亞的企業(yè)并購和某些行業(yè)的股權投資依然存在歧視和行政審查管制。因此，不要認為發(fā)達國家實(shí)行了資本項目可兌換，而追求資本賬戶(hù)的開(kāi)放和自由化，那樣必然帶來(lái)風(fēng)險和危機。
有觀(guān)點(diǎn)認為，貨幣應該自由兌換，這也是錯誤的。目前所謂的取消資本和匯兌管制，是指儲備貨幣資本進(jìn)入發(fā)展中國家自由兌換為本幣，而不是指本幣自由兌換為儲備貨幣，更不是本幣可以自由進(jìn)出發(fā)達國家乃至在其本土自由兌換，這不是自由兌換，而是不平等的自由兌換
有觀(guān)點(diǎn)指出，取消管制就是允許資本自由流動(dòng)，這種理解也有失偏頗。取消管制是對內來(lái)說(shuō)的，對外是開(kāi)放。由于本國不能印刷儲備貨幣，因此如果沒(méi)有足夠的儲備貨幣，就需要外匯管制。但是，如果資本流動(dòng)體現為本幣資金、實(shí)物、設備、專(zhuān)利、技術(shù)、商品等，可以不需要管制，而僅僅對涉及儲備貨幣的資本跨境交易和轉移支付、匯兌等實(shí)行管制。
還有一種錯誤觀(guān)點(diǎn)認為，金融或資本沒(méi)有國界，資本流動(dòng)沒(méi)有國界。事實(shí)上，沒(méi)有一個(gè)國家的資本能夠實(shí)現自由流動(dòng)。金融沒(méi)有國界是強大的儲備貨幣資本對弱小的非儲備貨幣國家的要求，是跨國儲備貨幣資本的要求。而這個(gè)資本巨大，非儲備貨幣隨時(shí)存在被沖擊的風(fēng)險。
資本項目可兌換的風(fēng)險
泰國的教訓。在亞洲金融危機之前，泰國在1990年5月實(shí)行了經(jīng)常項目可兌換，1991年取消了主要的外匯管制，只剩下少數對居民的限制措施，非居民從事資本流出交易不需要批準；1992-1994年為建立區域金融中心，進(jìn)一步取消了管制；1993年建立離岸銀行業(yè)務(wù)。流入方面完全自由，可以直接投資，也可以證券投資。非居民可以無(wú)限制地向居民提供外匯貸款，資本的匯回和償還貸款方面也無(wú)限制，只對居民在海外購買(mǎi)不動(dòng)產(chǎn)和證券投資限制，對外投資設置上限。商業(yè)銀行的投資受外匯凈頭寸限制，為銀行資本金的正負15%。這種完全可兌換，導致了金融危機的發(fā)生。
繼續推進(jìn)資本項目可兌換
根據國際貨幣基金組織對于資本賬戶(hù)的分類(lèi)，筆者在細分的基礎上羅列了78項目，增加了本幣離岸交易、本幣或主權貨幣信用證、保函、國際擔保、人民幣信貸等項目，在債券中，區分了本幣和外幣。這些，有利于更好地結合工作和實(shí)際開(kāi)展人民幣資本項目可兌換。
如果我們把可兌換劃分為：A表示嚴格管制或禁止，B表示限制、管制比較多，C表示限制、管制比較少，D表示基本放開(kāi)可兌換。那么，78項中，個(gè)人在境內外買(mǎi)賣(mài)債券、非居民境內發(fā)行和買(mǎi)賣(mài)外幣債券、政府債券、本幣離岸交易、個(gè)人擔保等放款、本幣國際業(yè)務(wù)等，合計有28個(gè)項目應完全禁止或管制嚴格；限制和管制比較多的有25項；限制和管制比較少的有13項；基本放開(kāi)可兌換的有12項�；痉砰_(kāi)和完全放開(kāi)的合計25項，占全部可兌換項目的比例32%，大體上可以說(shuō)，我國資本項目基本可兌換和完全可兌換的只有1/3。
但是，真正需要管制和不能放開(kāi)的只有21項，占全部比重27%，其他各項基本可以逐步放開(kāi)。也就是說(shuō)，我國還有41%的空間可以繼續放松管制，比目前可兌換的項目可以擴大一倍多。因此，我國資本項目可兌換還有很多的事情需要做。類(lèi)似的本幣國際業(yè)務(wù)完全可以放開(kāi)，境外在境內發(fā)行本幣和外幣債券、發(fā)行股票以及銀行對境外發(fā)放人民幣貸款都可以放開(kāi)。
和條件，有助于穩步推進(jìn)我國資本項目可兌換。
