日前發(fā)布的《中國養老金發(fā)展報告2011》披露了一些數據，從這些資料來(lái)看，我國城鎮基本養老保險制度在擴面征繳、基金管理和待遇發(fā)放三個(gè)環(huán)節上存在一些問(wèn)題，歸納起來(lái)，可被認為在財務(wù)可持續性上面臨的三個(gè)結構性挑戰問(wèn)題。
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擴面征繳——正規部門(mén)與非正規部門(mén)之間的收入來(lái)源結構變化。 |
我國城鎮職工基本養老保險制度（以下稱(chēng)簡(jiǎn)城鎮制度）建立于上世紀90年代初，初期的參保對象主要為國有企業(yè)職工。隨著(zhù)制度擴展，非國有、集體企業(yè)等逐步被納入到制度中來(lái)，相應的征繳收入來(lái)源結構也發(fā)生了變化�！笆晃濉逼陂g，來(lái)自非正規部門(mén)參保人員的比例逐年上升，至2010年末，以“個(gè)體身份”參保者人數為4210萬(wàn)人，達到參�？偭康�21.7%。這成為“改善參保狀況的重要原因”，來(lái)自非正規部門(mén)的參保者擴大了制度覆蓋，增加了繳費收入，這部分群體的年齡結構相對年輕，從整體上降低了制度贍養率。
“十二五”期間，非正規部門(mén)就業(yè)人員將是擴大城鎮制度覆蓋面的重中之重，主要基于以下幾點(diǎn)考慮。一是隨著(zhù)《社會(huì )保險法》的出臺，征繳力度不斷加大，目前正規部門(mén)已基本上做到“應保盡�！�，擴面的潛在空間不斷收縮；二是部分中小企業(yè)職工、個(gè)體戶(hù)和靈活就業(yè)者也已被納入制度覆蓋范圍，但由于城鎮制度門(mén)檻較高，缺乏吸引力，非正規部門(mén)中仍有很高比重就業(yè)人員未加入制度；三是非正規就業(yè)部門(mén)人員具有工作不穩定、收入水平低以及流動(dòng)性強等特點(diǎn)，在保費征繳上存在一定困難；四是目前各省份之間基本養老保險基金結余的地區性差異現象，也說(shuō)明非正規部門(mén)就業(yè)人對于制度增收的重要性。一般來(lái)說(shuō)，流動(dòng)人口規模越大的省份，養老基金的結余情況越好。2010年全國城鎮制度征繳收入扣除養老金支出的年度結余為657.4億元，其中僅廣東省就達405.9億元，占全國結余的61.7%。
從收入來(lái)源角度分析，將非正規部門(mén)就業(yè)人員納入制度，是實(shí)現財務(wù)可持性的關(guān)鍵因素之一。2010年，我國城鎮就業(yè)人數為3.33億人，但參保職工數量?jì)H占58.3%，也就是說(shuō)仍有超過(guò)1/3的人員未加入。當年外出農民工為1.53億人，大多數也未加入城鎮制度。這些未參保群體可被看作為擴面的“優(yōu)勢資源”，他們一旦加入，將在短期內對制度收入形成巨大貢獻。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，如何設計繳費門(mén)檻較低，且具有激勵性和便攜性的制度結構，吸收非正規部門(mén)就業(yè)人員加入，需要從戰略高度上重新考慮養老金制度的改革思路。
“十一五”以來(lái)，城鎮職工基本養老保險基金累計結余快速增長(cháng)，至2010年已達15365億元，相比2006年增加近1萬(wàn)億元，年均增速超過(guò)20%�；鸾Y余快速增長(cháng)主要有兩方面因素：一是征繳收入的大幅上升。在“十一五”期間，來(lái)自企業(yè)單位的基金征繳收入年均增長(cháng)率高達21.9%；二是各級政府對基本養老保險基金的財政補貼。由于城鎮制度基金管理實(shí)行地方統籌，不少省份基金出現收不抵支，靠中央和地方兩級財政進(jìn)行補貼。2006年以來(lái)，歷年財政補貼額呈不斷上升態(tài)勢，在至2010年的5年期間，累計補貼額高達7165億元，占到全國基本養老保險基金累計結余的46.6%。
巨額的結余資金為基金管理帶來(lái)挑戰，面臨的突出矛盾是積累存量與投資收入增量間的比例關(guān)系失調問(wèn)題。以2010年為例，全年城鎮制度基金征繳收入為11110億元，占基金總收入來(lái)源的82.8%；政府財政補貼為1954億元，占比為14.6%；而利息收入僅274億元，占比僅2%，可以說(shuō)對基金增值的貢獻率微乎其微。
長(cháng)期以來(lái)，鑒于監管體制不夠完善、金融市場(chǎng)發(fā)展不成熟等條件限制，我國一直嚴格限制基本養老保險基金的投資渠道，投資對象局限于銀行存款和國債。隨著(zhù)養老保險基金積累的快速增長(cháng)，保值增值形勢越來(lái)越嚴峻。
以2010年為例，全國1.5萬(wàn)億元的基本養老保險基金分散在各省，由于90%存入銀行，10年來(lái)年均投資收益率不到2%，低于年均通脹率。這種情況長(cháng)期發(fā)展下去，基金貶值將對制度賬務(wù)可持續性構成巨大威脅。因此，盡快出臺基本養老保險基金的投資管理辦法迫在眉睫。
從全球經(jīng)驗看，許多發(fā)達國家在現收現付制發(fā)展成熟前，利用制度的收支結余建立起養老儲備基金，通過(guò)一定的投資渠道來(lái)實(shí)現增值，這是一種解決制度可持續問(wèn)題的戰略舉措。我國目前處于人口紅利尾期，在步入人口老齡化加速期前，如何把握機遇，做大做實(shí)養老儲備，建立健全養老基金的投資管理體制意義重大。
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待遇給付——低替代率水平與高繳費負擔之間的結構性不平衡。 |
自2005年以來(lái)，國家已連續七年調整企業(yè)基本養老金待遇水平。但從總體上看，養老金替代率仍呈下降趨勢。在此，采用全國城鎮企業(yè)退休人員平均基本養老金相對于在崗職工平均工資的比重作為分析指標，來(lái)分析企業(yè)退休人員養老金替代率的變化趨勢。在2002年-2010年的9年期間，歷年企業(yè)退休人員養老金替代率數字分別為：63%、57%、53%、50%、45%、42%、44%、45%、44%；可以看出，在前5年（2002-2006），替代率呈逐步下降趨勢；近5年（2006-2010）來(lái)則維持在44%左右，“調待”對于維持替代率水平穩定發(fā)揮了一定作用，但總體上看，退休人員替代率仍處于較低水平。
扣除歷年來(lái)自政府的財政補貼，目前全國城鎮制度養老基金收支基本平衡。這樣，可以通過(guò)制度繳費率與贍養率指標，大體估算出制度應有的替代率水平。2010年，城鎮制度的平均繳費率為28%，制度內贍養率為32.5%，計算替代率水平為：28%÷32.5%=86%。對比發(fā)現，2010年理論上的替代率水平（86%）要比實(shí)際替代率（44%）高出近一倍。這種高繳費率與低替代率的鮮明對比，充分說(shuō)明了城鎮制度在運行上出現了問(wèn)題：一方面企業(yè)和職工的繳費負擔沉重，而得到的養老金待遇較低；另一方面制度的財務(wù)收支出現虧漏，在基金的征繳和支出管理上存在隱患。
造成這種狀況的原因可從兩方面進(jìn)行分析。在制度的收入來(lái)源上，由于職工繳費意愿較低，普遍存在著(zhù)繳費基數偏低、隱報收入以及逃、漏費等問(wèn)題，使實(shí)際征繳收入下降；在待遇支出上，由于存在提前退休、冒領(lǐng)、超額發(fā)放等問(wèn)題，實(shí)際養老金支出高于政策規定水平。
從根本上分析，高繳費率與低替代率之間的結構性矛盾來(lái)自于城鎮制度設計上的缺陷。在當前部分積累式的制度框架下，繳費負擔過(guò)高，養老金繳費與權益聯(lián)系幾乎蕩然無(wú)存，制度缺乏參保激勵。同時(shí)，待遇調整主要來(lái)自于行政手段，缺乏正�；闹笖祷{整機制，財務(wù)收支缺乏精算支持。因此，解決城鎮制度財務(wù)隱患問(wèn)題的現實(shí)出路在于引入結構性改革，建立收支自動(dòng)平衡的財務(wù)運行機制，保障制度實(shí)現長(cháng)期可持續性發(fā)展。