農業(yè)興則百業(yè)興，農民富則社會(huì )富，農村穩則社會(huì )穩。溫家寶總理在十一屆全國人大五次會(huì )議上作政府工作報告時(shí)指出，在工業(yè)化和城鎮化發(fā)展進(jìn)程中，要更加重視農業(yè)現代化。必須堅持把解決好“三農”問(wèn)題作為各項工作的重中之重，進(jìn)一步加大強農惠農富農政策力度，鞏固和發(fā)展農業(yè)農村好形勢。就此，中國經(jīng)濟時(shí)報記者日前專(zhuān)訪(fǎng)了國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強�！ �
中國經(jīng)濟時(shí)報：２０１１年，我國糧食總產(chǎn)量達到５７１２１萬(wàn)噸，比２０１０年增產(chǎn)２４７３萬(wàn)噸，實(shí)現了連續８年增長(cháng)，達到了２０２０年糧食產(chǎn)能規劃水平。即便如此，我國糧食供應仍處于緊平衡狀態(tài)。這些年糧食發(fā)展的道路也表明，我國的糧食生產(chǎn)保障能力還比較脆弱，面臨的形勢依然不容樂(lè )觀(guān)。正因為此，溫家寶總理在今年的政府工作報告中指出，要落實(shí)好“米袋子”省長(cháng)負責制，保障主要農產(chǎn)品供給。對此，你是怎么理解的？
程國強：確保農產(chǎn)品有效供給是我國農業(yè)發(fā)展的長(cháng)期任務(wù)，更是當前應對國內外復雜形勢、確�！胺�中求進(jìn)”大局的基礎支撐。必須千方百計保障糧食生產(chǎn)不滑坡、保持農產(chǎn)品價(jià)格不大起大落。但是，在糧食“八連增”的高基數背景下，保持糧食繼續增產(chǎn)的難度越來(lái)越大，糧食生產(chǎn)出現滑坡的風(fēng)險日益上升。
我國糧食生產(chǎn)“八連增”的經(jīng)驗表明，實(shí)現糧食生產(chǎn)穩定發(fā)展，必須“政策好、人努力、天幫忙”，而“政策好”是其中的關(guān)鍵。只有有效的政策支持和激勵，才能充分調動(dòng)農民糧食生產(chǎn)的積極性、真正做到穩定糧食種植面積，確保糧食生產(chǎn)穩定發(fā)展。為此，溫家寶總理在今年的政府工作報告中提出，要“穩定糧食種植面積”，“農業(yè)補貼要繼續增加總量，提高標準，擴大范圍，完善機制”，“繼續提高糧食最低收購價(jià)”�！ �
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創(chuàng )新完善農業(yè)支持政策機制迫在眉睫 |
中國經(jīng)濟時(shí)報：“政策好”是我國糧食生產(chǎn)實(shí)現八連增的關(guān)鍵。但是，許多代表反映，目前糧價(jià)上漲跑不過(guò)農資價(jià)格上漲，種糧的利潤空間越來(lái)越小，現有農業(yè)支持政策力度還不夠，政策效果也不像原來(lái)那么明顯，難以繼續保護和調動(dòng)農民種糧積極性。對此，你有什么建議？
程國強：進(jìn)入新世紀以來(lái)，中央先后出臺實(shí)施了糧食最低收購價(jià)、臨時(shí)收儲、糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼等一系列支持農業(yè)的政策措施，基本形成了以?xún)r(jià)格支持為基礎、以直接補貼為主體的農業(yè)支持政策框架體系，為這些年保持糧食生產(chǎn)穩定發(fā)展、促進(jìn)農民持續增收發(fā)揮重要而關(guān)鍵的作用�！ �
但是，近年來(lái)，一些政策措施的效果出現邊際效應遞減趨勢，個(gè)別政策在實(shí)際執行過(guò)程中，改變了政策設計初衷，由過(guò)去支持提高農民種糧積極性、鼓勵糧食生產(chǎn)，轉變?yōu)閱渭兊霓r民收入支持措施，政策效能趨于弱化。還有的政策在實(shí)施操作上也有較大完善的空間，目前已出現糧食市場(chǎng)政策化趨向逐步增強等問(wèn)題�！ �
我認為，目前的農業(yè)支持政策措施經(jīng)過(guò)８－９年的實(shí)施，確實(shí)到了需要進(jìn)一步調整完善的階段。否則，很難在新形勢下保護調動(dòng)農民種糧積極性，保持糧食生產(chǎn)穩定發(fā)展。特別是，要根據農業(yè)發(fā)展的新形勢和新要求，抓緊創(chuàng )新政策機制，進(jìn)一步增強政策的針對性、指向性和有效性，探索提高農民種糧積極性，增強農產(chǎn)品供給保障能力的新思路、新方式和新舉措�！ �
中國經(jīng)濟時(shí)報：當前，確實(shí)存在政策效能弱化問(wèn)題，一些政策未有效發(fā)揮提高農民種糧積極性作用。在下一步政策制定過(guò)程中，應該注意什么？
程國強：最基本的，要把握一點(diǎn)，必須明確現階段我國農業(yè)支持政策的核心目標是“保供給、促增收”。其中，保障糧食安全，確保主要農產(chǎn)品基本供給，是我國農業(yè)現代化建設不可逾越的歷史任務(wù)，是保持國民經(jīng)濟健康持續穩定運行的戰略需要。在今后相當長(cháng)的時(shí)期內，耕地、淡水等農業(yè)資源對糧食生產(chǎn)的約束日益增強，種糧比較效益持續降低，調動(dòng)農民生產(chǎn)積極性難度越來(lái)越大，促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩步發(fā)展、保障糧食供求平衡的任務(wù)更加艱巨。因此，必須把確保糧食等主要農產(chǎn)品基本供給，作為現階段和今后相當長(cháng)時(shí)期內我國農業(yè)政策的首要目標。
中國經(jīng)濟時(shí)報：記得你以前的研究報告曾經(jīng)提到過(guò)，目前我國農業(yè)的基礎仍然十分薄弱，需要支持補貼的領(lǐng)域和環(huán)節較多。目前要實(shí)現“保供給”目標，需要有巨額財政資金的支持。但現階段我國的國力財力相對有限，政府財力還不能完全承擔這些資金需求。那么，創(chuàng )新完善農業(yè)支持政策機制，需有怎樣的考慮？
程國強：在現階段我國財力有限的條件下，創(chuàng )新農業(yè)政策新機制，需要把握好四點(diǎn)：一是“量力而行、循序漸進(jìn)”。即必須從我國的基本國情出發(fā)，立足當前、著(zhù)眼長(cháng)遠，量力而行、盡力而為、循序漸進(jìn)，建立穩步增長(cháng)的農業(yè)補貼投入機制。二是“明確指向、突出重點(diǎn)”。即要緊緊圍繞保障糧食安全、增加農民收入和發(fā)展現代農業(yè)的關(guān)鍵任務(wù)，更加注重提高政策措施的針對性和有效性，把有限的農業(yè)補貼政策資源集中使用到重點(diǎn)品種、重點(diǎn)地區和關(guān)鍵環(huán)節。三是“市場(chǎng)導向、遵循規則”。即選擇支持政策措施，要以市場(chǎng)化為導向，注重充分發(fā)揮市場(chǎng)機制在資源配置中的基礎性調節作用，適應市場(chǎng)規律，一般產(chǎn)品主要靠市場(chǎng)調節，重點(diǎn)產(chǎn)品也應盡量減少市場(chǎng)干預和扭曲。要根據ＷＴＯ規則和我國的承諾，確保補貼總量、支持結構和政策措施符合ＷＴＯ規則要求。四是“協(xié)調配套、提高效能”。即要注重整合支農政策，發(fā)揮價(jià)格支持與直接補貼相互配套的政策合力與綜合效能；統籌利用信貸、保險等機制，通過(guò)分工組合、功能互補，發(fā)揮政策的組合效應和規模效益�！ �
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農業(yè)支持政策應向重點(diǎn)品種和重點(diǎn)地區傾斜 |
中國經(jīng)濟時(shí)報：現階段加大農業(yè)支持政策力度，必須量力而行、突出重點(diǎn)，具體應如何做？
程國強：一是必須重點(diǎn)支持事關(guān)國家糧食安全的重要農產(chǎn)品，其中包括作為口糧直接消費的小麥、水稻等糧食品種。特別是，要根據水稻供需關(guān)系趨緊的新形勢，在現有支持措施基礎上，研究建立專(zhuān)門(mén)針對水稻的補貼支持新機制�！ �
二是必須明確政策的地域指向，重點(diǎn)支持資源條件好、生產(chǎn)規模大、區位優(yōu)勢明顯的農產(chǎn)品主產(chǎn)區，調動(dòng)主產(chǎn)區重農抓糧的積極性，夯實(shí)國家糧食安全的基礎�！ �
三是針對提高農產(chǎn)品單產(chǎn)、品質(zhì)和產(chǎn)能，調動(dòng)農民積極性等關(guān)鍵環(huán)節，采取指向明確、針對性強的支持措施，提高政策實(shí)施效率。如進(jìn)一步完善良種推廣補貼、農資綜合補貼等�！ �
中國經(jīng)濟時(shí)報：在日前召開(kāi)的全國“兩會(huì )”上，全國政協(xié)委員、國家雜交水稻工程技術(shù)研究中心主任袁隆平建議，對糧食收購價(jià)在現有基礎上每斤提高０．３元—０．５元，而不是每斤僅提高３分５分錢(qián)。你認為應該怎樣完善糧食價(jià)格支持政策？
程國強：實(shí)踐證明，目前實(shí)施的糧食最低收購價(jià)，是現階段我國支持糧食生產(chǎn)最有效的措施之一，是一項基本政策機制。最低收購價(jià)確實(shí)有較大的上調空間，但要根據居民消費習慣、農業(yè)生產(chǎn)成本、供需結構、國內國際比價(jià)等新形勢，采取“小步、穩漲”策略，最大限度保護農民種糧利益。但最低收購價(jià)在政策執行操作上有較大的完善空間。最突出的，就是要防止形成糧食市場(chǎng)的政策化問(wèn)題�？煽紤]在最低收購價(jià)格高出國際市場(chǎng)一定水平后，鎖定價(jià)格水平，探索實(shí)行與農民種植面積或產(chǎn)量掛鉤的直接補貼等措施�！ �
需要重視的是，由于大豆、油菜籽國內供需缺口較大，對外開(kāi)放度高，進(jìn)口依賴(lài)嚴重，現行臨時(shí)收儲措施的托市保價(jià)效果較為有限，難以有效保護農民利益。因此，要探索研究對東北主產(chǎn)區的大豆、長(cháng)江中下游等主產(chǎn)區的油菜籽差價(jià)補貼措施。亦即，政府預先確定大豆、油菜籽的目標價(jià)格，農民按市場(chǎng)價(jià)格隨行就市銷(xiāo)售。當市場(chǎng)價(jià)格低于目標價(jià)格時(shí)，按兩者之間的差價(jià)給予農民補貼；若市場(chǎng)價(jià)格高于目標價(jià)格，則不啟動(dòng)該政策。
中國經(jīng)濟時(shí)報：此外，袁隆平認為，現在的種糧補貼政策是按田畝為單位計算的，高產(chǎn)田與低產(chǎn)田沒(méi)有差別，甚至拋荒田也能得到補貼，很不合理。他不但建議按農民賣(mài)給國家的糧食數量進(jìn)行補貼，甚至還說(shuō)可以把補貼石油的錢(qián)用來(lái)補農民，補糧價(jià)。對此，你有什么建議？
程國強：確實(shí)，目前糧食直補等補貼政策，已經(jīng)由過(guò)去支持提高農民種糧積極性、鼓勵糧食生產(chǎn)，轉變?yōu)閱渭兊霓r民收入支持措施，其生產(chǎn)支持的效能已基本終結。因此，需要創(chuàng )新補貼機制，設計具有針對性、指向性和有效性的補貼新辦法、新方式�！ �
首先，對今后新增加的直接補貼，要建立與農民實(shí)際種植面積掛鉤的政策機制。其關(guān)鍵是，抓緊建立“農業(yè)補貼基礎信息管理系統”。該信息系統包含全國各個(gè)農戶(hù)土地承包與種植面積的地理信息基礎性數據，能夠準確甄別和確定各農戶(hù)的產(chǎn)量、種植面積等情況。有關(guān)部門(mén)應充分應用衛星遙感等現代信息技術(shù)，結合農戶(hù)承包地登記、確權及農業(yè)普查等工作，率先在糧食主產(chǎn)區建立以農戶(hù)為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎數據庫和土地空間信息管理系統，為今后開(kāi)展各類(lèi)政策性補貼、農業(yè)保險、糧食估產(chǎn)等工作奠定技術(shù)基礎�！�
其次，要進(jìn)一步加強和完善糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、畜牧養殖補貼、農機具購置補貼和農業(yè)保險保費補貼等補貼政策。其中，糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼作為綜合性補貼，應著(zhù)力發(fā)揮對種糧農民生產(chǎn)激勵和收入轉移的雙重效應�！ �
最后，研究設計針對重要產(chǎn)品、關(guān)鍵環(huán)節的專(zhuān)項補貼支持措施。一是設立水稻專(zhuān)項補貼。即以水稻作為試點(diǎn)，抓緊研究與農民種稻面積或交售商品糧數量掛鉤的水稻專(zhuān)項直接補貼�？煽紤]采取差價(jià)補貼，或價(jià)外加價(jià)等辦法，與已有的最低收購價(jià)、種糧補貼相配套，建立鼓勵水稻生產(chǎn)的政策支持新機制，緩解水稻供需緊張矛盾。二是專(zhuān)業(yè)農戶(hù)補貼。對糧食主產(chǎn)區經(jīng)營(yíng)耕地面積在一定范圍內（如３０畝—１５０畝），且主要從事糧食生產(chǎn)的農戶(hù)，按糧食實(shí)際種植面積給予補貼。種植規模較大的商業(yè)化農戶(hù)（如１５０畝以上），由于能夠獲得高于平均水平的利潤，可以不納入補貼范圍。三是農業(yè)信貸利息補助。探索研究采取項目申請的方式，對專(zhuān)業(yè)農戶(hù)用于農田水利等基礎設施建設自主投資，給予定額的直接投資補助；對商業(yè)化種糧大戶(hù)，給予信貸利息補貼或者提供低息貸款。