摘要
◆資源、能源方面的相關(guān)改革是我國加快轉變發(fā)展方式、優(yōu)化資源配置的迫切需要，如不能盡快化解已積累多年的矛盾，革除由基礎產(chǎn)品領(lǐng)域引發(fā)并傳導到全部產(chǎn)業(yè)鏈的粗放、高耗、扭曲、尋租弊端，那么優(yōu)化結構、走向集約、節能降耗、清廉高效的科學(xué)發(fā)展將成為一句空話(huà)。
◆回顧電力改革這十年，從多年來(lái)我國“煤電價(jià)格長(cháng)期不能理順”的矛盾積累和“煤運亂象”，到2011年電廠(chǎng)“集體靜坐”形成的“電荒”壓力，到社會(huì )各方越來(lái)越關(guān)注的“反壟斷”問(wèn)題，等等，都與此有關(guān)。
◆電力改革牽一發(fā)動(dòng)全身，是在我國占全部能源供應3/4左右的領(lǐng)域里改變資源配置機制，會(huì )聯(lián)動(dòng)全部產(chǎn)業(yè)鏈和居民生活以及財政體制；可以說(shuō)，電力改革是我國現階段改革必須強調頂層設計、配套周密實(shí)施的一個(gè)縮影：前些年容易做的事已經(jīng)做完，剩下的全是“硬骨頭”，并且與方方面面密切聯(lián)系，前接煤炭資源稅改革，中為電力體制改革，后接電價(jià)管理審批制度改革，而且并行與呼應財政體制改革，要涉及所有相關(guān)改革方案的整體配套設計。
今年溫家寶總理的政府工作報告提到了多項改革任務(wù)，其中涉及資源稅改革，也涉及電力改革，兩會(huì )期間，政協(xié)經(jīng)濟界的討論中對此有熱議。
繼原油、天然氣之后，我國資源稅改革需進(jìn)一步擴大品種覆蓋面，關(guān)鍵是如何擴大到煤。煤是我國最主要的能源，由煤到電，堪稱(chēng)國民經(jīng)濟的命脈。把煤炭及其他金屬礦、非金屬礦的全面資源稅改革推出，是一場(chǎng)改革硬仗。這一改革可期待的正面效應有三方面：一是形成長(cháng)期、可持續的節能降耗經(jīng)濟杠桿和建設“兩型社會(huì )”合理的“內生性”制度安排；二是與市場(chǎng)機制配合構建“淘汰過(guò)剩、落后產(chǎn)能”加快企業(yè)升級換代和發(fā)展方式轉變的科學(xué)發(fā)展機制；三是為資源富集區域的地方稅體系提供支柱財源，進(jìn)而推進(jìn)省以下分稅制的貫徹落實(shí)，消解“基層困難”、“土地財政”等問(wèn)題，促進(jìn)國家長(cháng)治久安。它必然觸動(dòng)行業(yè)利益，特別是壟斷行業(yè)及其派生利益群體的既得利益，其在直觀(guān)形式上，是要觸動(dòng)煤電比價(jià)關(guān)系和電價(jià)形成機制。那么，電力部門(mén)應當如何配套地作出改革？
回顧2002年起步的我國電力改革，今年兩會(huì )期間，來(lái)自電力部門(mén)的政協(xié)委員感慨良多：十年下來(lái)，年年提起，此項改革卻“半步未動(dòng)”。當年接受“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)”概念，原電力部門(mén)拆分為兩個(gè)網(wǎng)加五大公司，但邏輯上與之緊密相聯(lián)的“競價(jià)入網(wǎng)”機制和電力市場(chǎng)建設，卻始終不見(jiàn)蹤影，結果是拆分后，大樓蓋了許多，干部提拔了許多，全行業(yè)固定成本明顯上升，實(shí)效倒更差了。
這樣的感慨馬上引起眾多與會(huì )者的共鳴——從多年來(lái)我國“煤電價(jià)格長(cháng)期不能理順”的矛盾積累和“煤運亂象”，到2011年電廠(chǎng)“集體靜坐”形成的“電荒”壓力，到社會(huì )各方越來(lái)越關(guān)注的“反壟斷”問(wèn)題，等等，都與此有關(guān)。有人說(shuō)，似乎電力領(lǐng)域“看不見(jiàn)的手”越來(lái)越看不見(jiàn)了，“看得見(jiàn)的手”則不但看得見(jiàn)，而且還越管越起勁，干起微觀(guān)干預來(lái)“自信滿(mǎn)滿(mǎn)”，卻紊亂局面愈演愈烈。
在我看來(lái)，其實(shí)電力改革的思路是清楚的，可把已討論的方案設計問(wèn)題概括為電力體制改革和電價(jià)改革兩個(gè)組成部分。前者需使電網(wǎng)回歸自然壟斷，合法合規公開(kāi)透明，實(shí)施特許權管理，不能允許其再參與市場(chǎng)，從而讓公平的“競價(jià)入網(wǎng)”機制形成市場(chǎng)力量主導的選擇性進(jìn)而使供電主體優(yōu)勝劣汰；后者需使電力產(chǎn)品回歸商品屬性，真正反映電力能源的稀缺性、供需關(guān)系和成本構成。這樣方可優(yōu)化資源配置與產(chǎn)能結構，實(shí)現產(chǎn)業(yè)升級可持續發(fā)展。
因此，電力體制改革至少包括三個(gè)方面：其一，“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)”必須推進(jìn)到實(shí)質(zhì)性的“競價(jià)入網(wǎng)”改革；其二，在火電競價(jià)入網(wǎng)的同時(shí)，必須理清“自然壟斷”的電網(wǎng)的獨特管理機制及其與前、后端的關(guān)系（前端發(fā)電、后端“零售服務(wù)”均應引入競爭機制）；其三，非火電（水電、核電、風(fēng)電、太陽(yáng)能電等）競價(jià)入網(wǎng)所需配套的政策安排必須清晰、可操作，特別是風(fēng)電、太陽(yáng)能電等可再生能源的財政補貼，需合理、透明地在“競價(jià)”環(huán)節附加上去，對所有具備資質(zhì)的企業(yè)主體一視同仁，同樣是競爭機制，優(yōu)勝劣汰。
進(jìn)而，電價(jià)的行政審批管理必須配套地改。三大類(lèi)別用電（工業(yè)、商業(yè)、民用）價(jià)格可仍有區分、各有彈性（民用電最為特殊），但總體上的價(jià)格形成機制要顯著(zhù)強化市場(chǎng)導向，打造與市場(chǎng)經(jīng)濟的合理配套。這里的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是：企業(yè)、居民的用電價(jià)格上升怎么辦？首先，這正是理順比價(jià)關(guān)系發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用的體現，使電力能源合乎邏輯地顯得更“金貴”，從而以經(jīng)濟壓力內生地激勵企業(yè)、居民節約用電，促使各相關(guān)主體千方百計開(kāi)發(fā)節能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)。其次，對此政府必須做好兩件事：一是掌握好改革力度，漸進(jìn)中使多數企業(yè)經(jīng)過(guò)努力可以繼續發(fā)展，少數企業(yè)不得不接受兼并重組安排或破產(chǎn)出局，這便是淘汰了所謂“落后產(chǎn)能”和“過(guò)剩產(chǎn)能”（同時(shí)，依靠社保體系安排富余人員我國已有較充分的制度安排）；二是在民用電價(jià)有所上升時(shí)，適時(shí)適度提高低保標準，使低收入階層居民的實(shí)際生活水平不下降，而中等收入階層以上的社會(huì )成員消化電價(jià)上升壓力，調整消費習慣，趨向于更加節電的低碳化生活。
此外，還要具體考慮與此項改革方案設計有關(guān)的幾個(gè)要點(diǎn)：
第一，在信息、技術(shù)引導方面，需對企業(yè)和民眾宣傳、普及節電知識，推廣節電器件；電力所入的網(wǎng)，必須具有智能電網(wǎng)特點(diǎn)，以便收納穩定性比火電明顯不足的太陽(yáng)能電、風(fēng)電等（我國這方面不存在技術(shù)硬障礙）。
第二，改革啟動(dòng)的時(shí)機必須掌握好（近期我國有CP1企穩回落的時(shí)間窗口，十分值得珍惜）。
第三，對壟斷行業(yè)的薪酬制度與資產(chǎn)收益上繳制度，也要實(shí)施配套改革加以?xún)?yōu)化（社會(huì )各界已關(guān)注久矣）。
從電力改革可以看到全局：一是這項改革確實(shí)牽一發(fā)動(dòng)全身，是在我國占全部能源供應3/4左右的領(lǐng)域里改變資源配置機制，會(huì )聯(lián)動(dòng)全部產(chǎn)業(yè)鏈和居民生活以及財政體制；二是這項改革是我國現階段改革必須強調頂層設計、配套周密實(shí)施的一個(gè)縮影：前些年容易做的事已經(jīng)做完，剩下的全是“硬骨頭”，并且與方方面面密切聯(lián)系，前接煤炭資源稅改革，中為電力體制改革，后接電價(jià)管理審批制度改革，而且并行與呼應財政體制改革，要涉及所有相關(guān)改革方案的整體配套設計。
由此展開(kāi)，還要把握好資源稅改革的財政、行政等體制配套，涉及以下方面：一是結構性減稅與結構性增稅的通盤(pán)設計、漸進(jìn)把握；二是稅與非稅收入的通盤(pán)考慮、具體設計：對探礦權、采礦權、安全生產(chǎn)基金、環(huán)境修復基金、“可持續發(fā)展基金”等，要一并優(yōu)化、整合處理（如何“提高回采率”，僅靠“資源稅從價(jià)”機制還不行）；三是財政體制扁平化與地方稅體系打造的通盤(pán)呼應、逐步推進(jìn)需抓住不放；四是同時(shí)考慮中央、地方共享稅的調整和轉移支付制度體系及其管理的優(yōu)化；五是由以上舉措引發(fā)的行政體制、社會(huì )管理體制配套改革。
在作上述梳理之后，可知：雖然我國由資源稅改革聯(lián)結電力改革的方案還要考慮大量的細節，但基本思路和要點(diǎn)是清楚的。這一組改革事項是我國新階段勢在必行的新一輪“價(jià)稅財連動(dòng)”改革（即基礎產(chǎn)品價(jià)格關(guān)系與形成機制、稅制、財稅體制三方配套改革）的重要組成部分。人們可能會(huì )問(wèn)：為什么多年來(lái)這方面的改革不得進(jìn)展？雖聽(tīng)起來(lái)眾說(shuō)紛紜，但簡(jiǎn)言之，一是改革進(jìn)入深水區后的既得利益阻礙，二是改革方案設計必須落到可操作層面而并未到位——這就需要我們正視阻力，強調黨的歷次文件和本次政府工作報告所表明的改革思維：以更大的決心和勇氣，化解既得利益障礙，實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)改革。顯然，資源、能源方面的相關(guān)改革是我國加快轉變發(fā)展方式、優(yōu)化資源配置的迫切需要，如不能盡快化解已積累多年的矛盾，革除由基礎產(chǎn)品領(lǐng)域引發(fā)并傳導到全部產(chǎn)業(yè)鏈的粗放、高耗、扭曲、尋租弊端，那么優(yōu)化結構、走向集約、節能降耗、清廉高效的科學(xué)發(fā)展將成為一句空話(huà)。一言以蔽之：加快發(fā)展方式轉變，需要我們胸懷全局強化頂層設計，在資源稅改革、電力改革等重大事項上，銳意進(jìn)取，周密設計，推進(jìn)配套改革，履行面向現代化、面向民生需要、面向未來(lái)的“歷史擔當”。