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3月16日，世界貿易組織總干事帕斯卡爾·拉米在東京說(shuō)，美歐日與中國圍繞稀土出口問(wèn)題爭端的焦點(diǎn)是雙方對世貿規則和義務(wù)的不同解釋?zhuān)⒎悄骋环铰牟宦男辛x務(wù)的問(wèn)題。記者 馮武勇/攝 |
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稀土的生產(chǎn)對環(huán)境的破壞很大。2月26日，馬來(lái)西亞彭亨州首府關(guān)丹，超過(guò)萬(wàn)名環(huán)保人士和普通民眾參加以“綠色集會(huì )2.0”為名的大集會(huì )，以表達對來(lái)自澳大利亞的稀土提煉廠(chǎng)將于9月在該州建成投入生產(chǎn)的抗議。新華社發(fā) 張紋綜/攝 |
近日，美國總統奧巴馬高調宣布美國將聯(lián)合歐盟、日本就中國對稀土等部分原材料出口限制措施向WTO爭端解決機構提出申訴，這是今年初WTO上訴機構對美國等WTO成員訴中國9種原材料出口限制措施案發(fā)表上訴機構報告后，又一起針對中國出口管理措施的案件。中國系世界稀土出口大國，且稀土屬于生產(chǎn)高科技產(chǎn)品的必備原料，具有戰略物資性質(zhì)，故此案引發(fā)國內外廣泛關(guān)注。
由于此案剛剛發(fā)生，目前正處于磋商階段，美國等WTO成員提出的申訴理由及依據的細節尚不得而知，但根據WTO今年初就中國9種原材料出口限制措施作出的裁決，我們可以理性地分析一下案件基本走向，同時(shí)做好法律應對的準備工作。
案件發(fā)生的背景
中國是當今世界上最大的稀土生產(chǎn)、出口國，目前中國一個(gè)國家的稀土出口量就占國際市場(chǎng)份額的90%以上。盡管稀土對各國的高科技產(chǎn)業(yè)至關(guān)重要，但稀土資源屬于不可再生的礦產(chǎn)資源。此外，稀土生產(chǎn)、加工過(guò)程對生態(tài)環(huán)境影響巨大。
鑒于稀土資源儲量嚴重下降、瀕臨用竭的嚴峻形勢，同時(shí)，考慮減少稀土生產(chǎn)過(guò)程中對生態(tài)環(huán)境的破壞性影響，自1998年開(kāi)始，我國政府就已實(shí)施稀土產(chǎn)品出口配額許可證制度，并把稀土原料列入了加工貿易禁止類(lèi)商品目錄。2010年9月初，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)兼并重組的意見(jiàn)》，首次把稀土列為重點(diǎn)行業(yè)兼并重組的名單。2011年中國仍對稀土出口實(shí)行配額管理且配額有所減少。中國政府多次表示，加強稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿易管理的指導思想是保護可用竭的自然資源和保護生態(tài)環(huán)境不再遭受?chē)乐仄茐�，�?shí)際上是一種可持續發(fā)展的戰略考慮。
但對中國政府為保護環(huán)境采取的稀土出口管理政策，美國、歐盟和日本等WTO成員表示不滿(mǎn)，多次向中方提出交涉，要求中方改變這一政策。在與中國政府交涉未果的情況下，它們向WTO提出了申訴，希望WTO爭端解決機制作出不利于中國的裁決，從而迫使中國政府改變上述政策。
中國9種原材料出口案裁決對本案的影響
今年1月30日，WTO上訴機構公布了對“中國——與多種原材料出口相關(guān)的措施案”的最終裁決報告，認定中國政府對涉案的9種原材料制定的出口管理措施大部分與WTO協(xié)定和中國政府的承諾不符。由于該案同樣涉及中國原材料的出口限制措施，故上訴機構裁決對本案具有很大借鑒意義
在涉及中國是否有權援引GATT1994第20條“一般例外”條款作為抗辯依據的關(guān)鍵問(wèn)題上，上訴機構認為，《建立WTO的馬拉喀什協(xié)定》并未包含可普遍性的例外條款，GATT1994第20條“一般例外”條款只與GATT1994相關(guān)，不涉及或涵蓋其他協(xié)定、不具備普遍適用意義。中國簽署的《加入議定書(shū)》第11.3條承諾“不包括任何明確援引GATT1994第20條或GATT1994一般條款的內容”。故上訴機構認為中國無(wú)權援引GATT1994第20條作為豁免《加入議定書(shū)》第11.3條的抗辯依據。
GATT1994第20條的核心是豁免成員方為保護人類(lèi)生命健康以及可用竭資源等目的而采取違反WTO規則的貿易限制措施，是WTO成員方可援引用以環(huán)境保護的重要例外條款。根據上訴機構的裁決，不只是本案涉及的這9種原材料，今后中國政府均不能引用GATT1994第20條“一般例外”條款對出口產(chǎn)品采取出口稅措施。
此外，上訴機構還發(fā)現中國政府在對涉案的9種原材料出口進(jìn)行限制時(shí)，未能對其國內生產(chǎn)或銷(xiāo)售進(jìn)行有效控制，這種內外有別的作法構成了對其他進(jìn)口成員方的歧視，違反了WTO規則。
盡管WTO爭端解決機構未實(shí)行“遵循先例”的原則，但實(shí)踐中WTO已作出的裁決對專(zhuān)家組和上訴機構今后審理同類(lèi)案件還是具有很大借鑒意義的，因此，上訴機構關(guān)于中國9種原材料出口限制措施案的裁決對本案的影響顯而易見(jiàn)。我們應根據上訴機構報告內容，避免9種原材料案中的不利因素，適當調整我國對稀土采取的各項管理政策以符合WTO規則，這是決定稀土案最終結果的關(guān)鍵。
做好法律準備以應對挑戰
應當指出，加強對稀土開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)和貿易的管理遵循了WTO可持續發(fā)展的宗旨和原則，是中國政府行使貿易管制的正當權利。中國政府為了最佳利用可用竭的稀土資源并出于環(huán)境保護的目的加強稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和貿易管理理應得到WTO的支持。但本著(zhù)目的與效果相統一的原則，為了更好地遵循WTO規則以及中國作出的承諾，應對美、歐、日的申訴并取得良好訴訟效果，我們應從以下幾方面采取法律上的應對措施：
1、不宜采用出口稅措施限制稀土出口
如前文所述，上訴機構已對中國援引GATT1994第20條采取出口稅措施限制出口作出否定性裁決。盡管GATT1994第20條是一條重要的環(huán)保條款，上訴機構卻認為在出口稅問(wèn)題上中國無(wú)權引用，對此我們應當據理力爭，爭取盡快使上訴機構改變看法。但在其徹底改弦更張之前，中國政府不宜再采取征收出口稅的辦法對稀土出口進(jìn)行限制，否則仍會(huì )面對敗訴的風(fēng)險。
2、在出口管理政策中應進(jìn)一步明確環(huán)保目的
中國政府應進(jìn)一步收集、整理稀土生產(chǎn)、銷(xiāo)售對環(huán)境產(chǎn)生惡劣影響的科學(xué)證據，并在制定相關(guān)稀土管理政策、法規中進(jìn)一步明確環(huán)境保護之目的，并將該目的真正貫徹、落實(shí)。從WTO司法實(shí)踐本身來(lái)看，WTO支持成員方可持續發(fā)展的宗旨和目標是積極而堅決的，只是要求成員方真正實(shí)現這一目的，而不是一種變相的、歧視性的貿易政策。
3、根據國內外一視同仁的原則清理國內相關(guān)政策
中國應有權援引GATT1994第20條采取除出口稅以外的限制性措施來(lái)加強對稀土的出口限制，這些措施包括限制開(kāi)采、生產(chǎn)、銷(xiāo)售，或采取配額等措施，但在這一過(guò)程中應做到國內外一視同仁。GATT1994第20條(g)項規定了成員方采取與保護可用竭資源有關(guān)的貿易限制的權利，但該條還有一項很重要的法律要求：“此類(lèi)措施與限制國內生產(chǎn)或消費一同實(shí)施”。它要求成員方在采取貿易限制措施的同時(shí)，必須也對其國內該可用竭資源的生產(chǎn)或消費予以同樣限制。如果該項要求沒(méi)有被滿(mǎn)足，則仍可能面臨在WTO敗訴的風(fēng)險。
現階段，我們應當根據一視同仁的原則，認真清理已采取的各項管理政策和法規，真正做到既對稀土出口予以限制，還要對國內的稀土開(kāi)采、生產(chǎn)和銷(xiāo)售各個(gè)環(huán)節予以限制，只有這樣才符合環(huán)境保護的本意和WTO規則的要求。
總之，我們對稀土采取的出口限制措施目的是正當的，符合WTO的宗旨和可持續發(fā)展原則，但與此同時(shí)，我們應當做好法律上的充分準備，應對美、歐、日等成員方的挑戰。
(作者單位：中國社科院法學(xué)所)