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圖為3月31日，江西九江的市民在“地球一小時(shí)”活動(dòng)展板上簽名。新華社發(fā)(胡國林/攝) |
近年來(lái)，氣候變化及溫室氣體排放引起國際社會(huì )的普遍關(guān)注。去年底，德班世界氣候大會(huì )上，發(fā)達經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體在溫室氣體排放等方面劍拔弩張的畫(huà)面還歷歷在目。如何既維護本國發(fā)展權利，又維持全球氣候可持續發(fā)展成為擺在各國政府面前的一道難題。而對氣候變化立法不失為其中的一項重要措施。目前，全世界共有16個(gè)國家和地區針對氣候變化進(jìn)行立法，其中有5個(gè)國家和地區進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法。中國作為世界最大的發(fā)展中國家，在氣候變化立法方面也不斷做出各種努力。
日前，中國社會(huì )科學(xué)院法學(xué)所在北京發(fā)布了他們的研究成果《中華人民共和國氣候變化應對法》(社科院項目組征求意見(jiàn)稿)。該意見(jiàn)稿就如何協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，如何征收碳稅和進(jìn)行碳交易，以及應對國際貿易戰和氣候談判的壓力等方面提出了許多新的思路�！督�(jīng)濟參考報》記者就以上社會(huì )廣泛關(guān)注的問(wèn)題采訪(fǎng)了該項目組的首席研究專(zhuān)家、首都首屆十大杰出青年法學(xué)家、中國社會(huì )科學(xué)院法學(xué)研究所教授常紀文。
《經(jīng)濟參考報》：我們知道作為世界最大的新興經(jīng)濟體，中國在溫室氣體排放領(lǐng)域的一舉一動(dòng)都會(huì )引起國際社會(huì )的普遍關(guān)注。請您首先談?wù)勥@部意見(jiàn)稿的出臺與我國政府在應對氣候變化方面的努力有哪些關(guān)系？其立法的必要性體現在哪里？
常紀文：中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，也是溫室氣體排放最大的發(fā)展中國家。它和世界上最大的發(fā)達國家美國一樣，溫室氣體的排放控制勢必為各國所共同關(guān)注。中國的排放控制政策，在全球氣候總體持續暖化的今天，應當是制度化和一貫的。因此，在法治的年代，必須加強法律和制度建設，予以規范化解決。
氣候變化應對既是中國的挑戰，也是中國的發(fā)展機遇。如果立法借鑒其他國家應對氣候變化的經(jīng)驗，將為中國克服挑戰，把握機遇，促進(jìn)中國經(jīng)濟和社會(huì )可持續發(fā)展，提供良好的契機。國務(wù)院2007年頒布了《氣候變化應對國家方案》，國家“十二五”規劃設置了氣候變化應對的這些篇章，有關(guān)部門(mén)和省級政府也發(fā)布了應對氣候變化的計劃，但是這些部署沒(méi)有上升到法律的層面，缺乏制度性、程序性和長(cháng)期規范性，因此需要做進(jìn)一步的工作，把這些部署納入法律調整的范圍。
中國制定氣候變化的法律或者法律文件，將為提升中國的國際形象，促進(jìn)中國低碳經(jīng)濟的發(fā)展，減少能源消耗，起非常重要的作用。全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )于2008年8月頒布了《全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )關(guān)于積極應對氣候變化的決議》。按照中國的立法慣例，該決議具有臨時(shí)性，等條件成熟后，后續應當有正式的立法跟進(jìn)，對該決議的精神予以落實(shí)和發(fā)展。
《經(jīng)濟參考報》：目前，中國已有一些與應對氣候變化相關(guān)的法律，如《大氣污染防治法》、《可再生能源法》、《節約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》、《森林法》等，那么，我國為什么還要制定這樣一部《氣候變化應對法》？您認為，《氣候變化應對法》與上述法律之間有哪些區別和聯(lián)系？
常紀文：目前，《大氣污染防治法》正在修訂，由于氧化亞氮、全氟碳化物、碳黑等溫室氣體也屬于大氣污染物質(zhì)，按照氣候變化與大氣污染防治措施的相關(guān)性和環(huán)境立法的協(xié)調化要求，其防治或多或少地涉及氣候變化的應對。但是《大氣污染防治法》的立法目的主要為大氣污染防治，因而不可能太多地涉及氣候變化應對的內容。同樣地，中國正在制定的《能源法》以及正在實(shí)施的《節約能源法》、《可再生能源法》，雖然與氣候變化應對密切有關(guān)，但也由于立法目的具有局限性，它們關(guān)于氣候變化應對的規定，也只局限于能源利用、低碳經(jīng)濟發(fā)展等方面，對于氣候變化的基本原則、政策和適應問(wèn)題，涉及不足。
基于此，各方面目前已經(jīng)形成共識，即制定《氣候變化應對法》，通過(guò)法律明確國家應對氣候變化的基本方針、基本原則、基本政策，建立完善的管理體制、法律制度、保障機制、法律責任，協(xié)調《大氣污染防治法》、《能源法》、《節約能源法》、《可再生能源法》等法律中與氣候變化相關(guān)的規定，形成相對完整的氣候變化應對法律規范體系。
《經(jīng)濟參考報》：我們知道全面、現實(shí)、可操作和前瞻性是對立法的基本要求。項目組在研究和起草意見(jiàn)稿的過(guò)程中如何兼顧這幾個(gè)方面？
常紀文：氣候變化應對法不僅要考慮中國的實(shí)際情況，還要考慮國際合作的現實(shí)需要，適當借鑒國外成熟的作法。既要保護國家利益，促進(jìn)中國經(jīng)濟與社會(huì )的可持續發(fā)展，也要促進(jìn)氣候變化國際合作。
為此，建議稿在研究和起草中，考慮了中國的溫室氣體排放控制現狀和經(jīng)濟、科技保障水平，響應了中國經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展各方面的立法需求與期望，參考了中國氣候變化行政監督管理的現狀，結合了氣候變化應對的“十二五”規劃措施以及有關(guān)法律法規的要求，顧及了中國締結和參加的國際條約的要求。
中國應對氣候變化須走國內努力和國際合作相結合的路子。但是國際合作應堅持一定的原則。我國作為發(fā)展中國家，理應在堅持國際合作原則的同時(shí)，堅持共同但有區別責任的原則。堅持共同但有區別責任的原則是中國開(kāi)展國際合作、履行應對氣候變化國際承諾的前提條件。
《經(jīng)濟參考報》：通讀過(guò)這部意見(jiàn)稿后，我們發(fā)現里面涉及了許多社會(huì )廣泛關(guān)注的問(wèn)題，比如征收碳稅、進(jìn)行碳交易，面對來(lái)自外部的貿易保護主義和氣候談判壓力該如何應對等等。您能詳細介紹一下都有哪些亮點(diǎn)值得特別關(guān)注。
常紀文：這個(gè)意見(jiàn)稿一共有十章115條。我認為可以總結出十個(gè)亮點(diǎn)。
總量控制制度、低碳標準和交易制度
建議稿在總則中提出總量控制制度、低碳標準和交易制度，這充分考慮了中國企業(yè)發(fā)展水平不平衡的實(shí)際情況。其中指出，國家對能源開(kāi)采和利用實(shí)行總量控制制度。國家建立溫室氣體排放配額交易和企業(yè)內部減增掛鉤制度，鼓勵重點(diǎn)排放單位節能減排，將節余的排放配額上市交易�！�
豁免排放配額
建議稿提出政府責任制，國家實(shí)行氣候變化應對目標責任制和考核制度，將區域減排情況、單位GDP能效作為對地方人民政府及其主要負責人考核評價(jià)的重要內容。
豁免排放配額
我們提出豁免排放份額措施，除了屬于大氣污染物質(zhì)的溫室氣體外，國家對排放溫室氣體的重點(diǎn)單位經(jīng)核定免費給予豁免排放配額�；砻馀漕~的核定應當參考同行業(yè)的平均排放強度和水平進(jìn)行。獲得豁免排放配額的是排放溫室氣體的重點(diǎn)單位。此類(lèi)重點(diǎn)單位主要有電廠(chǎng)、化工廠(chǎng)、冶煉廠(chǎng)等等高耗能企業(yè)，這些重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)會(huì )得到一定的豁免排放份額，如果企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)達標，溫室氣體的排放量在正常值之內，配額就是免費的。反之如果企業(yè)技術(shù)不過(guò)關(guān)，超標排放，就要購買(mǎi)排放配額。以此鼓勵企業(yè)改進(jìn)技術(shù)，減少排放。
銷(xiāo)售環(huán)節征收碳稅
燃料燃燒是排放溫室氣體的重要來(lái)源，有必要從源頭采取經(jīng)濟措施加以控制，如何科學(xué)、合理、公平地征收碳稅是一個(gè)難題。對此，我們建議，國家對溫室氣體排放實(shí)行排污收費或者征收碳稅制度，凡是購買(mǎi)或者消費煤炭、石油、天然氣、酒精等燃料或者電力的，都應當繳納碳稅。碳稅選在銷(xiāo)售環(huán)節征收，按照每噸燃料和每度電計征，最終由購買(mǎi)或者消費承擔。碳稅征收后繳入氣候變化應對政府基金。水力發(fā)電、核能發(fā)電和其他清潔能源發(fā)電，應當享受氣候變化應對政府基金的補貼。
重復拆遷征收能源浪費稅
對于氣候變化的減緩措施，我們提出公共場(chǎng)所夏天降溫調控的溫度不得低于26度，冬天增溫調控的溫度不得高于20度�，F在很多城市重復拆遷造成能源浪費，所以我們認為，拆除仍然處于使用年限的建筑并在原址新建建筑的，應當繳納資源和能源浪費稅。
區域補償機制和補助機制
在自然環(huán)境應對氣候變化方面，我們提出國家建立氣候變化應對區域補償機制，對青藏高原等具有特殊氣候保護意義的地區開(kāi)展生態(tài)保護與建設、提高資金補償，針對因氣候變化受災地區給予資金補助。這樣有利于保護青藏高原多樣性氣候。我們建議，國家和地方各級人民政府設立氣候變化應對政府基金以及社會(huì )發(fā)起設立氣候變化應對民間基金。
提出市場(chǎng)準入制度
建議稿還提出發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，建立市場(chǎng)準入制度，并在北京、天津、上海等城市建立跨省、自治區、直轄市的區域交易平臺。我們提出，新建、改建、擴建的重點(diǎn)項目在可行性論證階段，應當委托有資質(zhì)的機構開(kāi)展溫室氣體減排預評估，報當地發(fā)展與改革部門(mén)和環(huán)境保護行政主管部門(mén)共同審批。未獲審批的，發(fā)展與改革部門(mén)不得立項，國土資源部門(mén)不得審批土地，環(huán)保部門(mén)不得審批排污指標，供水部門(mén)不得供水，電力部門(mén)不得供電，信貸企業(yè)不得貸款。
對外反制措施
針對目前一些國家對中國民航業(yè)、海運業(yè)征收碳稅的不合理做法，我們提出了保護國家利益的對外反制措施，指出我國反對借應對氣候變化的名義實(shí)施任何形式的貿易保護行動(dòng)。其他國家和國際組織借氣候變化應對的名義，對中國企業(yè)采取單邊稅收措施等貿易保護措施，或者對入境、過(guò)境中國民航班機、輪船采取單邊措施征收碳稅或者類(lèi)似稅費的，中國政府有權根據本國的實(shí)際情況采取反制措施。
信貸支持
在投資與信貸保障方面，我們提出，對于縣級以上人民政府在制定和實(shí)施投資計劃時(shí)，應當將節能、節水、減排等項目列為重點(diǎn)投資領(lǐng)域。對符合國家產(chǎn)業(yè)政策的節能、節水、減排等項目，金融機構應當給予優(yōu)先貸款等信貸支持，并積極提供配套金融服務(wù)。
雙罰措施
針對國家機關(guān)工作人員的違法行為，建議稿規定了行政處分的措施；對于未完成目標考核責任的地方政府，規定了對其主要負責人依法予以處分的法律責任；針對區域和企業(yè)集團爭先上馬高耗能項目的傾向，設立了區域和企業(yè)集團限制審批等限制措施，保證區域和企業(yè)集團溫室氣體排放總量得到控制；對于企事業(yè)單位在接受檢查時(shí)弄虛作假或者拒絕接受檢查，也規定了具體的行政處罰措施。