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2012-04-17 作者：胡穎廉（國家行政學(xué)院社會(huì )和文化教研部講師、管理學(xué)博士） 來(lái)源：東方早報
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“毒膠囊”事件，敲打著(zhù)國人早已脆弱的神經(jīng)。與以往的“齊二藥”等藥品安全事件不同，此番波及的范圍并不局限于單個(gè)企業(yè)或某類(lèi)藥品，而是橫掃全國的大面積系統性風(fēng)險。除了媒體揭露的9家藥廠(chǎng)的13個(gè)批次藥品所用膠囊重金屬鉻含量超標，我不憚以最壞的惡意揣測：這恐怕還不是故事的全部。那么，這一惡性事件為什么會(huì )發(fā)生？我們又當如何防止？
《中國藥典》對明膠空心膠囊有明確的標準。生產(chǎn)藥用空心膠囊必須取得藥品生產(chǎn)許可證，產(chǎn)品檢驗合格后方能出廠(chǎng)銷(xiāo)售。藥品生產(chǎn)企業(yè)必須從具有藥品生產(chǎn)許可證的企業(yè)采購空心膠囊，經(jīng)檢驗合格后方可入庫和使用。因此，從法理上說(shuō)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“毒膠囊”屬制售假藥行為。
應當承認，1998年國家藥監局成立以來(lái)，在“全國藥監是一家”的口號下，各地藥監部門(mén)通力合作，制售假藥行為在我國一度得到有效遏制。然而，2008年調整藥監部門(mén)省以下垂直管理后，我國假藥問(wèn)題開(kāi)始反彈，且有愈演愈烈的趨勢。例如去年底曝光的東北3000多家正規藥店出售假藥事件，各地屢禁不止的通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售假藥行為，以及不法分子為牟取暴利讓親生兒子試服假藥的個(gè)案，都是明證。
制售假藥具有跨地域特征，在“毒膠囊”事件中，工業(yè)明膠來(lái)自河北，膠囊生產(chǎn)地在浙江，成品則銷(xiāo)往吉林、四川、青海等地藥廠(chǎng)。要打擊這類(lèi)具有流動(dòng)性和隱秘性的違法行為，必須由各地藥監部門(mén)共同調查和聯(lián)合執法，這需耗費大量人力和財力成本。
令人遺憾的是，調整省以下垂直管理恰恰使這種跨地區合作成為不可能，因為在人事權和財權都實(shí)行屬地管理的制度安排下，打擊制售假藥成為“公地悲劇”，理性的地方政府會(huì )產(chǎn)生成本外溢的機會(huì )主義心理：只要制售假藥不給本行政區域帶來(lái)直接的風(fēng)險，便可聽(tīng)之任之。在欠發(fā)達地區，這種情況表現得尤為明顯，且不論跨省的打擊假藥合作，即便是跨市縣的合作都很鮮見(jiàn)。國家藥監局也不得不于2009年成立“打擊生產(chǎn)銷(xiāo)售假藥部際協(xié)調聯(lián)席會(huì )議”，以應對嚴峻的現實(shí)。
經(jīng)濟學(xué)理論認為，需求決定供給。假如沒(méi)有下游藥廠(chǎng)的需求，也就不會(huì )有上游企業(yè)制售“毒膠囊”的行為，因為“一個(gè)巴掌拍不響”。于是有人會(huì )問(wèn)：作為暴利行業(yè)的代名詞，為什么藥廠(chǎng)會(huì )為了節省一點(diǎn)成本而甘愿冒制售假藥的風(fēng)險？！事實(shí)上，中國的藥業(yè)遠沒(méi)有普通人想象的那么簡(jiǎn)單。由于藥品價(jià)格與民生息息相關(guān)，物價(jià)部門(mén)試圖通過(guò)三番五次的“降價(jià)令”平抑藥價(jià)，但這一政策并不符合我國醫藥產(chǎn)業(yè)“數量多、規模小、分布散、集約化程度低”的格局�，F實(shí)中，過(guò)度競爭和低水平重復建設使制藥企業(yè)價(jià)格殺跌愈演愈烈，許多企業(yè)面臨“賣(mài)大針劑不如賣(mài)礦泉水賺錢(qián)”的尷尬境地，不得不通過(guò)大量申報改劑藥以規避“降價(jià)令”，廉價(jià)經(jīng)典普藥則紛紛消失。
更嚴重的是，一些制藥企業(yè)為降低成本、求得生存而違規操作，帶來(lái)不容忽視的藥品安全隱患，曾經(jīng)發(fā)生的“欣弗”、“甲氨蝶呤”等藥害事故都是例證。換言之，藥品價(jià)格的非市場(chǎng)化下降并沒(méi)有實(shí)現預期目標，最終損害的還是患者的根本利益。行文至此，我們多少可以理解幾年前某藥企老總拋出的“藥品不能當饅頭賣(mài)”的驚人論斷了。
不合理的監管體制，使藥監部門(mén)沒(méi)有動(dòng)力打擊制售假藥行為；不合理的定價(jià)機制，使制藥企業(yè)為降低成本而鋌而走險�？梢�(jiàn)，中國的假藥問(wèn)題，不僅牽涉道德或法律，更是一個(gè)政治經(jīng)濟學(xué)命題。
要改變這一局面，我們不能僅做小修小補，而需要完善藥品監管的頂層設計。一是理順藥品監管體制，基層藥品安全監管只能加強、不能削弱�？煽紤]將“藥品安全控制指標體系”作為約束性指標納入地方政府政績(jì)考核。根據“藥品生產(chǎn)企業(yè)所在地為主，經(jīng)營(yíng)、使用環(huán)節為輔”的原則，將地方政府負總責的制度安排落到實(shí)處。這相當于向各利益相關(guān)方提供可信的承諾，在激勵機制上杜絕“商業(yè)利益優(yōu)于公共利益”等情況。
二是以“新醫改”為契機，將藥品安全監管與醫藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標有機結合。政府應傾斜支持區域性大藥廠(chǎng)，通過(guò)對注冊資金、主要負責人資質(zhì)、產(chǎn)量和擁有新藥批準文號的限制，淘汰中小藥品生產(chǎn)企業(yè)，優(yōu)化制藥產(chǎn)業(yè)結構，從根本上提升藥品安全保障水平。
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