民航發(fā)展基金應穿新鞋走新路
2012-04-19   作者:徐立凡  來(lái)源:京華時(shí)報
 
  民航發(fā)展基金,不能穿新鞋走老路。否則,出發(fā)點(diǎn)再好,使用再有戰略性,仍然難以避免民眾的質(zhì)疑。
  財政部日前公布《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》,自本月起,廢止機場(chǎng)建設費規定,決定改征民航發(fā)展基金。國內航班的旅客每人次50元;乘坐國際和地區航班出境的旅客每人次90元(含旅游發(fā)展基金20元)。財政部強調,民航發(fā)展基金沒(méi)有增加乘客負擔,只是對既有兩項基金進(jìn)行整合,整合后民航節能減排和通用航空將是基金使用目標。
  機場(chǎng)建設費“變身”民航發(fā)展基金,引起很大爭議。在不少人看來(lái),變個(gè)名稱(chēng)等于“換湯不換藥”,乘客負擔固然沒(méi)有增加,但是機場(chǎng)建設費本就應該取消,換了名稱(chēng),無(wú)異于給了其繼續合法生存的空間。
  對于這一質(zhì)疑,有兩個(gè)解讀角度。從財政的角度看,當年財政緊張設立機場(chǎng)建設費,有一定的必要性。一方面,發(fā)展航空業(yè)需要專(zhuān)門(mén)費稅支持,另一方面,機場(chǎng)建設費也真實(shí)反映了空運的緊張程度,帶有市場(chǎng)導向作用。但是,如今財政收入增長(cháng)速度已經(jīng)超過(guò)了GDP的增長(cháng)速度,發(fā)展航空業(yè)的資金緊張情況已大為緩解,繼續征收機場(chǎng)建設費的理由已經(jīng)失效。因此,換個(gè)名目繼續征收,法理性存疑。許多人的質(zhì)疑并非無(wú)據。
  但是從資金管理的角度看,機場(chǎng)建設費由“費”變?yōu)榛,對于提高這筆專(zhuān)項資金的管理和使用效率,確有助益。民航發(fā)展基金屬于政府性基金,收入上繳中央國庫,納入政府性基金預算,專(zhuān)款專(zhuān)用。
  相對于機場(chǎng)建設費的不透明度,政府性基金在征收繳庫、資金渠道、會(huì )計審核等方面更嚴格。還要看到,由于歐盟近期對于入境航空的節能減排要求趨于嚴厲,中國航空業(yè)需要統一立場(chǎng)和行動(dòng)步調加以應對,防止由此造成的巨大損失。將機場(chǎng)建設費轉為民航發(fā)展基金,并主要投于節能減排,可以視作對歐盟新措施的必要準備。
  乘客的空運成本需要減負,民航業(yè)面對的節能減排壓力也需要減負,平衡這二者的關(guān)系,只能隨著(zhù)時(shí)間的發(fā)展和民航業(yè)技術(shù)的整合逐漸實(shí)現。這是客觀(guān)現狀,不可能旦夕之間解決。
  真值得關(guān)注的是此次機場(chǎng)建設費變身的程序!睹窈桨l(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》固然經(jīng)過(guò)上級批準,但是,民航局自身并沒(méi)有立法權,其變身的法理依據并不充分。更何況,如果將此次變身視作與消費者密切相關(guān)的收費項目,則除了行政程序外,聽(tīng)證程序也不可匱缺。
  變身過(guò)程中的模糊性,不免令人擔心基金使用過(guò)程中是否也會(huì )存在模糊性。民航發(fā)展基金,不能穿新鞋走老路。否則,出發(fā)點(diǎn)再好,使用再有戰略性,仍然難以避免民眾的質(zhì)疑。
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