加快提供保障性住房是民生和房地產(chǎn)調控的重大事項�，F已明確今后數年新建3600萬(wàn)套保障性住房目標，具體劃分為各地的建設任務(wù)。據估計，1000萬(wàn)套保障性住房所需資金要高達1.3萬(wàn)億元以上。如此巨額開(kāi)支，僅僅依靠政府財政投入是不可能的，政府大包大攬模式也不是一個(gè)能保證較高效率的好模式。必須積極引導、拉動(dòng)社會(huì )資金的參與，才能順利實(shí)現目標。保障性住房包括廉租房、公租房和經(jīng)濟適用房等。鑒于各地經(jīng)濟適用房、“雙限房”供給方面漏洞甚多、弊病叢生、管理成本甚高而扭曲現象防不勝防的現實(shí)，除“共有產(chǎn)權”式的有利于封殺套利空間的經(jīng)濟適用房之外，我們原則上并不支持再繼續提供完全產(chǎn)權經(jīng)濟適用房，這里主要討論如何通過(guò)PPP提供廉租房和公租房。
廉租房不可能由市場(chǎng)自行提供，但政府引導、拉動(dòng)非政府資金參與建設仍是必要和可能的�？赏ㄟ^(guò)以下幾種PPP方式。
建議一：政府與投資機構合作，通過(guò)建設——轉讓(BT)的模式提供廉租房
BT是Build(建設)和Transfer(轉讓)兩個(gè)英文單詞的縮寫(xiě)，BT的含義是：政府公共部門(mén)通過(guò)合同約定，將擬建的項目(在這里即為政府規劃中已確定建設的廉租房)授予投資人，在規定的時(shí)間內，由投資人按照政府要求，在得到合同確定的政府特定政策支持的條件下，承擔工程的融資和建設，合同期滿(mǎn)后政府按照合同的約定回購該項目。
BT方式的基本操作過(guò)程是：政府公共部門(mén)通過(guò)公開(kāi)招標的方式選擇一個(gè)項目公司，與項目公司簽訂一個(gè)包括政策支持內容(如優(yōu)惠條件提供周邊開(kāi)發(fā)權等)以及回購內容的合約，項目公司根據此合約進(jìn)行融資并建設，項目建成后項目公司根據回購的相關(guān)條款轉讓給政府的相關(guān)部門(mén)。政府接收部門(mén)根據回購條款一次或分次將資金付給項目公司。
BT方式的關(guān)鍵點(diǎn)有三個(gè)：一是選擇的投資機構要有足夠的資金實(shí)力，同時(shí)應有較強的融資能力；因為，選擇BT方式一個(gè)重要的原因是解決廉租房建設中的資金不足問(wèn)題，如果項目公司自身實(shí)力不強和其融資能力不強，就失去了選擇BT形式的意義。對于項目公司的自有資金要有一定的要求，如自有資金應當達到項目總投資額的一定比例等。自有資金比例占得越大，項目風(fēng)險越小，反之風(fēng)險就大。二是回購的方式選擇要合理。政府在選擇回購時(shí)，可根據資金情況來(lái)確定，如果未來(lái)資金不夠充�？煞蛛A段來(lái)回購。三是政策支持條件應合理，符合國土開(kāi)發(fā)的“頂層規劃”和適度、可操作的原則。
BT這種形式的參與主體，一方是政府公共部門(mén)，作為項目的發(fā)起人和業(yè)主，是項目的最終所有者。另一方是投資人，通常有兩種：一種是由出資人和承包商結為聯(lián)合體，組成投資人；另一種是承包商獨自成為投資人。將BT作為建設廉租房的適用模式，主要因為：
1.可為項目提供和籌措來(lái)自民間的建設資金，緩解政府資金壓力。項目建設者可實(shí)際借助市場(chǎng)籌資從而后移與平滑分散處理“還本付息”壓力，并有效提高資金的使用效率，分散投資風(fēng)險。
2.可調動(dòng)施工方內在潛力與積極性，降低工程實(shí)施難度，減少建設管理和協(xié)調環(huán)節，有效地約束工程造價(jià)，降低政府管理中的投資建設風(fēng)險，提高建設效率。
3.可充分發(fā)揮企業(yè)自身技術(shù)和資金的綜合優(yōu)勢取得投資回報，而政府則為建設廉租房融入非財政資金，為社會(huì )較快提供了更多、更好的廉租房，改善低收入階層生活，形成“多贏(yíng)”。
建議二：政府與房地產(chǎn)商合作，通過(guò)土地“拼盤(pán)開(kāi)發(fā)”方式提供廉租房
如政府在向房地產(chǎn)商轉讓土地使用權用于開(kāi)發(fā)時(shí)，拼盤(pán)搭配式地要求開(kāi)發(fā)商必須向政府提供占整個(gè)建設面積一定比例(如30%)的廉租房。
這種做法的實(shí)質(zhì)是政府用原可得的更高土地出讓金的一部分“內含式”地用于建設廉租房，只不過(guò)省去了許多中間過(guò)程，表現為廉租房直接由開(kāi)發(fā)商提供，其費用在土地轉讓金中直接減去。也就是說(shuō)，開(kāi)發(fā)商在參加投標時(shí)的土地報價(jià)中，已經(jīng)將其拼盤(pán)提供廉租房的成本減去了。
政府的責任：一是負責組織土地使用權的出讓?zhuān)梢匀匀徊捎谜型稑朔绞�，由競爭中的中標者取得開(kāi)發(fā)權；二是負責開(kāi)發(fā)地塊與其整個(gè)轄區建設的通盤(pán)規劃的優(yōu)化協(xié)調匹配，以及地塊開(kāi)發(fā)具體方案內部各要素的合理拼盤(pán)搭配；三是全面、清晰、合理設定廉租房建設的具體規格、標準及相關(guān)管理要求；四是持有廉租房所有權并負責廉租房的公平合理分配；五是組織必要的工程監理與驗收。開(kāi)發(fā)商的責任：一是按照中標合同要求建設廉租房；二是負責廉租房建設的融資。
建議三：政府按揭
私人通過(guò)按揭購房已經(jīng)成為人們普遍的購房方式，政府按揭和私人按揭并沒(méi)有什么運行機理上本質(zhì)的不同，只不過(guò)是政府購房成本不包含土地出讓價(jià)格，僅僅包含建筑價(jià)格和開(kāi)發(fā)商的市場(chǎng)投資平均利潤。就是說(shuō)，政府提供一塊土地，通過(guò)公開(kāi)招標尋找開(kāi)發(fā)商，由開(kāi)發(fā)商向銀行融資建設，建設完成后由政府通過(guò)按揭的方式全部購回。
這與前面的BT有某些類(lèi)似，但也有所不同，主要是：在BT中，政府如分期付款、是付給投資機構，而在按揭中，政府主要是分期付款給銀行。
公租房的房租比廉租房高(但仍低于市場(chǎng)價(jià)格)，且征收穩定。其建設成本，可以通過(guò)房租部分收回，如果政府再給予適當的補貼或政策優(yōu)惠條件，經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)對其建成后的經(jīng)營(yíng)管理，收回成本并獲得一定的利潤。因此，可以考慮PPP中的以下兩種具體形式：
建議一：政府與投資機構合作，采用BOT模式提供
BOT是Build(建設)、Operate(經(jīng)營(yíng))、Transfer(轉讓)三個(gè)英文單詞的縮寫(xiě)，概念上代表著(zhù)一個(gè)完整的項目融資、建設和運營(yíng)時(shí)段。此形式的基本思路是，由政府授權項目公司對項目進(jìn)行建設和經(jīng)營(yíng)管理，項目公司在經(jīng)營(yíng)管理期收回投資并獲得合理的商業(yè)利潤，最后根據協(xié)議將該項目無(wú)償轉讓給相應的政府管理機構。BOT已在我國被廣泛應用在水務(wù)、發(fā)電、垃圾處理等多個(gè)領(lǐng)域中的建設項目。
在政府公租房建設中選擇BOT方式，主要是因為：
1.投資者在建成后如繼續持有經(jīng)營(yíng)權，通過(guò)房租可以收回一定的投資成本，如政府再給予一定補貼或優(yōu)惠政策條件，投資者可以獲得一定的投資回報。
2.可為政府在更長(cháng)的時(shí)間段實(shí)際融入更多的建設資金，讓更多的民營(yíng)資本在更長(cháng)的時(shí)間段上參加到公租房的建設與提供中來(lái)。民營(yíng)資本還可以通過(guò)資本市場(chǎng)為建公租房融資，從而進(jìn)一步擴大其融資渠道，明顯減輕政府公共職能盡責的資金壓力。
3.可提高資產(chǎn)運營(yíng)效率。因為民營(yíng)部門(mén)對市場(chǎng)有著(zhù)更為敏銳的洞察力和更為細致、先進(jìn)的管理機制，以及豐富的專(zhuān)業(yè)運作經(jīng)驗。
4.在合同期過(guò)后，甚至政府可以無(wú)條件根據BOT合約收回公共租賃房的全部產(chǎn)權，這近乎政府經(jīng)過(guò)特許權的階段性操作，在不花錢(qián)的情況下，提供了原來(lái)只有大筆花錢(qián)才能辦成的公租房供給。
5.總體上可顯著(zhù)加快政府保障性住房建設步伐，讓更多的中低收入家庭盡早得到住房條件。
BOT基本操作過(guò)程是：政府公共部門(mén)確定公共租賃房規劃與建設項目后，對該項目進(jìn)行公開(kāi)招標，中標單位就此項目成立項目公司，由項目公司負責對項目進(jìn)行融資、建設并管理(也可委托其他公司進(jìn)行管理)，經(jīng)營(yíng)期過(guò)后把所有項目資產(chǎn)轉交給政府相關(guān)公共部門(mén)。
在某些有必要的情況下，政府可以通過(guò)現金流量補貼的形式，使項目投資者達到收回投資并得到合理投資回報的水平(此時(shí)雖未能“不花錢(qián)也辦事”，但仍顯著(zhù)地“少花錢(qián)多辦事)。補貼有兩種方式，一是補貼給公租房使用者，再經(jīng)房租形式由經(jīng)營(yíng)者收取，二是直接補貼給經(jīng)營(yíng)者�，F金流量補貼的高低通常與經(jīng)營(yíng)的期限長(cháng)短成負相關(guān)，即經(jīng)營(yíng)期限越長(cháng)，政府現金補貼越小，反之越大。
建議二：與私人持有者合作
政府通過(guò)社會(huì )中介公司，收集一定數量符合保障性住房條件的閑置的私人產(chǎn)權的住房，對這些私人產(chǎn)權住房給予一定的優(yōu)惠條件(如房租稅收優(yōu)惠等)，讓房主提供給需要公共租賃住房的人。如果公共租賃住房的房租水平與他們的出租價(jià)格相比過(guò)低，政府可以通過(guò)對出租者補貼或對入住者補貼的方式來(lái)解決問(wèn)題。
這一方式有三大優(yōu)點(diǎn)：一是能夠很快提供出公共租賃住房，而不像新建設住房那樣需要較長(cháng)時(shí)間；二是政府可以靈活掌握提供的數量，需求量大時(shí)，可以多尋一些房源，而需求較少時(shí)，便沒(méi)有必要尋找更多房源；三是實(shí)現社會(huì )資源配置的優(yōu)化，讓社會(huì )閑置住房發(fā)揮積極的準公共品作用。目前我國城市存在為數可觀(guān)的空置房，如果能夠加以利用，可有效減緩當前住房壓力，并且產(chǎn)生遏制房?jì)r(jià)快速上升的效應。