保障性住房供給需要“政企合作”
2012-04-27   作者:賈康(財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng))  來(lái)源:經(jīng)濟參考報
 
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  賈 康

  加快提供保障性住房是民生和房地產(chǎn)調控的重大事項,F已明確今后數年新建3600萬(wàn)套保障性住房目標,具體劃分為各地的建設任務(wù)。據估計,1000萬(wàn)套保障性住房所需資金要高達1.3萬(wàn)億元以上。如此巨額開(kāi)支,僅僅依靠政府財政投入是不可能的,政府大包大攬模式也不是一個(gè)能保證較高效率的好模式。必須積極引導、拉動(dòng)社會(huì )資金的參與,才能順利實(shí)現目標。保障性住房包括廉租房、公租房和經(jīng)濟適用房等。鑒于各地經(jīng)濟適用房、“雙限房”供給方面漏洞甚多、弊病叢生、管理成本甚高而扭曲現象防不勝防的現實(shí),除“共有產(chǎn)權”式的有利于封殺套利空間的經(jīng)濟適用房之外,我們原則上并不支持再繼續提供完全產(chǎn)權經(jīng)濟適用房,這里主要討論如何通過(guò)PPP提供廉租房和公租房。

  一、關(guān)于廉租房的PPP提供模式

  廉租房不可能由市場(chǎng)自行提供,但政府引導、拉動(dòng)非政府資金參與建設仍是必要和可能的?赏ㄟ^(guò)以下幾種PPP方式。
  建議一:政府與投資機構合作,通過(guò)建設——轉讓(BT)的模式提供廉租房
  BT是Build(建設)和Transfer(轉讓)兩個(gè)英文單詞的縮寫(xiě),BT的含義是:政府公共部門(mén)通過(guò)合同約定,將擬建的項目(在這里即為政府規劃中已確定建設的廉租房)授予投資人,在規定的時(shí)間內,由投資人按照政府要求,在得到合同確定的政府特定政策支持的條件下,承擔工程的融資和建設,合同期滿(mǎn)后政府按照合同的約定回購該項目。
  BT方式的基本操作過(guò)程是:政府公共部門(mén)通過(guò)公開(kāi)招標的方式選擇一個(gè)項目公司,與項目公司簽訂一個(gè)包括政策支持內容(如優(yōu)惠條件提供周邊開(kāi)發(fā)權等)以及回購內容的合約,項目公司根據此合約進(jìn)行融資并建設,項目建成后項目公司根據回購的相關(guān)條款轉讓給政府的相關(guān)部門(mén)。政府接收部門(mén)根據回購條款一次或分次將資金付給項目公司。
  BT方式的關(guān)鍵點(diǎn)有三個(gè):一是選擇的投資機構要有足夠的資金實(shí)力,同時(shí)應有較強的融資能力;因為,選擇BT方式一個(gè)重要的原因是解決廉租房建設中的資金不足問(wèn)題,如果項目公司自身實(shí)力不強和其融資能力不強,就失去了選擇BT形式的意義。對于項目公司的自有資金要有一定的要求,如自有資金應當達到項目總投資額的一定比例等。自有資金比例占得越大,項目風(fēng)險越小,反之風(fēng)險就大。二是回購的方式選擇要合理。政府在選擇回購時(shí),可根據資金情況來(lái)確定,如果未來(lái)資金不夠充?煞蛛A段來(lái)回購。三是政策支持條件應合理,符合國土開(kāi)發(fā)的“頂層規劃”和適度、可操作的原則。
  BT這種形式的參與主體,一方是政府公共部門(mén),作為項目的發(fā)起人和業(yè)主,是項目的最終所有者。另一方是投資人,通常有兩種:一種是由出資人和承包商結為聯(lián)合體,組成投資人;另一種是承包商獨自成為投資人。將BT作為建設廉租房的適用模式,主要因為:
  1.可為項目提供和籌措來(lái)自民間的建設資金,緩解政府資金壓力。項目建設者可實(shí)際借助市場(chǎng)籌資從而后移與平滑分散處理“還本付息”壓力,并有效提高資金的使用效率,分散投資風(fēng)險。
  2.可調動(dòng)施工方內在潛力與積極性,降低工程實(shí)施難度,減少建設管理和協(xié)調環(huán)節,有效地約束工程造價(jià),降低政府管理中的投資建設風(fēng)險,提高建設效率。
  3.可充分發(fā)揮企業(yè)自身技術(shù)和資金的綜合優(yōu)勢取得投資回報,而政府則為建設廉租房融入非財政資金,為社會(huì )較快提供了更多、更好的廉租房,改善低收入階層生活,形成“多贏(yíng)”。
  建議二:政府與房地產(chǎn)商合作,通過(guò)土地“拼盤(pán)開(kāi)發(fā)”方式提供廉租房
  如政府在向房地產(chǎn)商轉讓土地使用權用于開(kāi)發(fā)時(shí),拼盤(pán)搭配式地要求開(kāi)發(fā)商必須向政府提供占整個(gè)建設面積一定比例(如30%)的廉租房。
  這種做法的實(shí)質(zhì)是政府用原可得的更高土地出讓金的一部分“內含式”地用于建設廉租房,只不過(guò)省去了許多中間過(guò)程,表現為廉租房直接由開(kāi)發(fā)商提供,其費用在土地轉讓金中直接減去。也就是說(shuō),開(kāi)發(fā)商在參加投標時(shí)的土地報價(jià)中,已經(jīng)將其拼盤(pán)提供廉租房的成本減去了。
  政府的責任:一是負責組織土地使用權的出讓?zhuān)梢匀匀徊捎谜型稑朔绞,由競爭中的中標者取得開(kāi)發(fā)權;二是負責開(kāi)發(fā)地塊與其整個(gè)轄區建設的通盤(pán)規劃的優(yōu)化協(xié)調匹配,以及地塊開(kāi)發(fā)具體方案內部各要素的合理拼盤(pán)搭配;三是全面、清晰、合理設定廉租房建設的具體規格、標準及相關(guān)管理要求;四是持有廉租房所有權并負責廉租房的公平合理分配;五是組織必要的工程監理與驗收。開(kāi)發(fā)商的責任:一是按照中標合同要求建設廉租房;二是負責廉租房建設的融資。
  建議三:政府按揭
  私人通過(guò)按揭購房已經(jīng)成為人們普遍的購房方式,政府按揭和私人按揭并沒(méi)有什么運行機理上本質(zhì)的不同,只不過(guò)是政府購房成本不包含土地出讓價(jià)格,僅僅包含建筑價(jià)格和開(kāi)發(fā)商的市場(chǎng)投資平均利潤。就是說(shuō),政府提供一塊土地,通過(guò)公開(kāi)招標尋找開(kāi)發(fā)商,由開(kāi)發(fā)商向銀行融資建設,建設完成后由政府通過(guò)按揭的方式全部購回。
  這與前面的BT有某些類(lèi)似,但也有所不同,主要是:在BT中,政府如分期付款、是付給投資機構,而在按揭中,政府主要是分期付款給銀行。

  二、關(guān)于公租房的PPP提供模式

  公租房的房租比廉租房高(但仍低于市場(chǎng)價(jià)格),且征收穩定。其建設成本,可以通過(guò)房租部分收回,如果政府再給予適當的補貼或政策優(yōu)惠條件,經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)對其建成后的經(jīng)營(yíng)管理,收回成本并獲得一定的利潤。因此,可以考慮PPP中的以下兩種具體形式:
  建議一:政府與投資機構合作,采用BOT模式提供
  BOT是Build(建設)、Operate(經(jīng)營(yíng))、Transfer(轉讓)三個(gè)英文單詞的縮寫(xiě),概念上代表著(zhù)一個(gè)完整的項目融資、建設和運營(yíng)時(shí)段。此形式的基本思路是,由政府授權項目公司對項目進(jìn)行建設和經(jīng)營(yíng)管理,項目公司在經(jīng)營(yíng)管理期收回投資并獲得合理的商業(yè)利潤,最后根據協(xié)議將該項目無(wú)償轉讓給相應的政府管理機構。BOT已在我國被廣泛應用在水務(wù)、發(fā)電、垃圾處理等多個(gè)領(lǐng)域中的建設項目。
  在政府公租房建設中選擇BOT方式,主要是因為:
  1.投資者在建成后如繼續持有經(jīng)營(yíng)權,通過(guò)房租可以收回一定的投資成本,如政府再給予一定補貼或優(yōu)惠政策條件,投資者可以獲得一定的投資回報。
  2.可為政府在更長(cháng)的時(shí)間段實(shí)際融入更多的建設資金,讓更多的民營(yíng)資本在更長(cháng)的時(shí)間段上參加到公租房的建設與提供中來(lái)。民營(yíng)資本還可以通過(guò)資本市場(chǎng)為建公租房融資,從而進(jìn)一步擴大其融資渠道,明顯減輕政府公共職能盡責的資金壓力。
  3.可提高資產(chǎn)運營(yíng)效率。因為民營(yíng)部門(mén)對市場(chǎng)有著(zhù)更為敏銳的洞察力和更為細致、先進(jìn)的管理機制,以及豐富的專(zhuān)業(yè)運作經(jīng)驗。
  4.在合同期過(guò)后,甚至政府可以無(wú)條件根據BOT合約收回公共租賃房的全部產(chǎn)權,這近乎政府經(jīng)過(guò)特許權的階段性操作,在不花錢(qián)的情況下,提供了原來(lái)只有大筆花錢(qián)才能辦成的公租房供給。
  5.總體上可顯著(zhù)加快政府保障性住房建設步伐,讓更多的中低收入家庭盡早得到住房條件。
  BOT基本操作過(guò)程是:政府公共部門(mén)確定公共租賃房規劃與建設項目后,對該項目進(jìn)行公開(kāi)招標,中標單位就此項目成立項目公司,由項目公司負責對項目進(jìn)行融資、建設并管理(也可委托其他公司進(jìn)行管理),經(jīng)營(yíng)期過(guò)后把所有項目資產(chǎn)轉交給政府相關(guān)公共部門(mén)。
  在某些有必要的情況下,政府可以通過(guò)現金流量補貼的形式,使項目投資者達到收回投資并得到合理投資回報的水平(此時(shí)雖未能“不花錢(qián)也辦事”,但仍顯著(zhù)地“少花錢(qián)多辦事)。補貼有兩種方式,一是補貼給公租房使用者,再經(jīng)房租形式由經(jīng)營(yíng)者收取,二是直接補貼給經(jīng)營(yíng)者,F金流量補貼的高低通常與經(jīng)營(yíng)的期限長(cháng)短成負相關(guān),即經(jīng)營(yíng)期限越長(cháng),政府現金補貼越小,反之越大。
  建議二:與私人持有者合作
  政府通過(guò)社會(huì )中介公司,收集一定數量符合保障性住房條件的閑置的私人產(chǎn)權的住房,對這些私人產(chǎn)權住房給予一定的優(yōu)惠條件(如房租稅收優(yōu)惠等),讓房主提供給需要公共租賃住房的人。如果公共租賃住房的房租水平與他們的出租價(jià)格相比過(guò)低,政府可以通過(guò)對出租者補貼或對入住者補貼的方式來(lái)解決問(wèn)題。
  這一方式有三大優(yōu)點(diǎn):一是能夠很快提供出公共租賃住房,而不像新建設住房那樣需要較長(cháng)時(shí)間;二是政府可以靈活掌握提供的數量,需求量大時(shí),可以多尋一些房源,而需求較少時(shí),便沒(méi)有必要尋找更多房源;三是實(shí)現社會(huì )資源配置的優(yōu)化,讓社會(huì )閑置住房發(fā)揮積極的準公共品作用。目前我國城市存在為數可觀(guān)的空置房,如果能夠加以利用,可有效減緩當前住房壓力,并且產(chǎn)生遏制房?jì)r(jià)快速上升的效應。

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