鐵道部近日發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”），該意見(jiàn)進(jìn)一步明確了民間資本投資鐵路的領(lǐng)域、方式及相關(guān)保障措施。我們認為，該意見(jiàn)內容與2006年公布的類(lèi)似法規相比，表達出更多鐵道部意將民間資本引入鐵路部門(mén)的決心，也更具有可實(shí)施性，但鑒于當前制約民資進(jìn)入鐵路部門(mén)的體制難題難以短期根本消除，該意見(jiàn)的實(shí)施見(jiàn)效仍需要較長(cháng)時(shí)間。
鐵路部門(mén)雖然一直被譽(yù)為最后一個(gè)計劃經(jīng)濟的“壟斷堡壘”，但它引入民間資本參與鐵路建設并不是“新鮮事”，早在2005年7月，鐵道部為響應政府提出的支持非公有經(jīng)濟發(fā)展的政策精神，就出臺了《關(guān)于鼓勵支持和引導非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，緊接著(zhù)，2006年6月，鐵道部又推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案》明確表示鐵路投資要遵循“政府主導、多元化投資、市場(chǎng)化運作”的原則。但幾年來(lái)的實(shí)踐表明，當時(shí)鐵路部門(mén)向民間資本伸出的歡迎之手并沒(méi)有引來(lái)民間資本的大舉進(jìn)入。究其原因，這很大程度上與鐵道部?jì)仍诘囊Y動(dòng)力不足有關(guān)，另一方面也與鐵路部門(mén)相關(guān)制度改革沒(méi)有跟上有關(guān)。
當前鐵道部自身面臨著(zhù)非常大的經(jīng)營(yíng)壓力，引入民間資本的迫切性大大提高。去年下半年，幾大商業(yè)銀行對于鐵道部的貸款集中度已經(jīng)超出紅線(xiàn)，要不是中央政府向商業(yè)銀行下達給予鐵道部貸款的指令，鐵道部去年四季度將難以獲得救急貸款以支持在建的項目；而今年以來(lái)，鐵道部的壓力更是有增無(wú)減，最新公布的數據顯示，今年一季度鐵道部?jì)籼潛p69.79
億元，大大高于去年一季度37.6
億元的虧損，鐵道部總負債為24298億元，負債率升至60.62%，已超過(guò)《證券法》允許的可發(fā)行債券的負債水平，這些經(jīng)營(yíng)壓力都使得鐵道部獨自完成鐵路建設目標心有余而力不足。今年鐵路固定資產(chǎn)投資安排為5000億元規模，但前4個(gè)月全國鐵路固定資產(chǎn)投資只有895.97億元，同比減少48.3%，而未來(lái)3年，根據十二五規劃的要求，我國安排鐵路投資每年都不會(huì )少于5000億元，總計超過(guò)1.5萬(wàn)億元。這都使得鐵道部不得不加快鐵路部門(mén)向民間資本開(kāi)放的進(jìn)程，鐵道部今年年初就試圖下放城際鐵路主導權，以鼓勵各地政府出錢(qián)建設城際鐵路。
從該意見(jiàn)的內容來(lái)看，雖然許多規定與6年前的有類(lèi)似之處，但是在以下方面體現出鐵道部進(jìn)一步開(kāi)放民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的決心。
第一，民間資本進(jìn)入鐵路的準入政策更透明，行政性限制更少，如意見(jiàn)第一條規定就指出市場(chǎng)準入標準和優(yōu)惠扶持政策要公開(kāi)透明，對各類(lèi)投資主體同等對待，對民間資本不單獨設置附加條件，并指出要進(jìn)一步減少和規范鐵路行政審批事項，凡市場(chǎng)機制能夠有效調節的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，可采用事后監管和間接管理方式的，一律不再實(shí)行行政審批。
第二，民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的限制更少。2006年的規定中雖然指出允許非公有資本以合資、合作、聯(lián)營(yíng)及投資參股等方式，參與鐵路旅客運輸經(jīng)營(yíng)，但也強調合資組建鐵路客運公司，需由國有資本控股，而今年的規定則沒(méi)有該限制性條件，只是強調要鼓勵民間資本投資參與鐵路客貨運輸服務(wù)業(yè)務(wù)，這意味著(zhù)民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域投資的話(huà)語(yǔ)權更大。
第三，民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域更寬。這次鼓勵民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域是全方位的，不僅包括了鐵路建設、運輸經(jīng)營(yíng)及運輸裝備制造領(lǐng)域等，還包括鐵路第三方服務(wù)設施等，如意見(jiàn)鼓勵民間資本投資參與鐵路產(chǎn)品認證、質(zhì)量檢驗檢測、安全評估、專(zhuān)業(yè)培訓、合同能源管理及其他相關(guān)技術(shù)服務(wù)活動(dòng)，這是2006年的規定中所沒(méi)有的，鑒于這些第三方的鐵路服務(wù)設施通常把握了鐵路建設與運營(yíng)的標準體系，它們對于民資的開(kāi)放無(wú)疑有利于民間資本從源頭掌握產(chǎn)業(yè)標準的制高點(diǎn)，從而更便于民間資本大規模進(jìn)入鐵路建設和運營(yíng)領(lǐng)域。
第四，民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的配套政策更完善，如意見(jiàn)指出要完善相關(guān)政策措施，按照平等準入、公平待遇原則，在鐵路市場(chǎng)準入條件、財務(wù)清算辦法、運輸管理、項目審批、接軌許可及公益性運輸負擔等方面，建立健全相應的規章制度，保護各類(lèi)投資者的合法權益。
盡管新規有利于促進(jìn)民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域投資，但我們認為，在當前鐵道部更深層次的改革沒(méi)有大規模開(kāi)展的情況下，意見(jiàn)也將難以得到真正落實(shí)，也會(huì )在多方面制約民間資本投資鐵路部門(mén)的熱情。
如現在除了煤運專(zhuān)線(xiàn)以外，鐵路領(lǐng)域可以盈利的項目較少，主要原因在于國家出于鐵路要承擔很多公益性的運輸的需要，對于鐵路的價(jià)格是嚴格控制的，這在當前各類(lèi)運輸成本都處于上漲階段時(shí)，顯然不利于民資進(jìn)入鐵路運輸部門(mén)；鐵路現在是統一調度指揮，這意味著(zhù)民間資本并沒(méi)有自由支配運輸的權利，運輸權利的受限顯然增大了民間資本的投資風(fēng)險；在現有鐵路政企合一還沒(méi)有完全分開(kāi)的情況下，鐵路收益分配模式是由鐵道部統收統支統分清算模式?jīng)Q定的，但在鐵路部門(mén)對于民間資本放開(kāi)后，它們顯然就會(huì )擔心鐵道部在清算過(guò)程中侵害它們的利益。
因此，如果不改變鐵道部政企合一的體制以及不適應市場(chǎng)的計劃管理機制，意見(jiàn)的有效落實(shí)將很可能再次落空。而幸運的是，近年來(lái)，在“溫州動(dòng)車(chē)事件”的觸動(dòng)下，中央高層督促鐵道部加快改革的決心加大，改革也正在加快推進(jìn)，去年6月，鐵道部出臺了《關(guān)于加快轉變鐵路發(fā)展方式確立國家鐵路運輸企業(yè)市場(chǎng)主體地位的改革推進(jìn)方案》，將鐵道部職責與各鐵路局及各專(zhuān)業(yè)公司的職責進(jìn)行了更為明確的劃分，并且從今年1月開(kāi)始，在鐵路內部實(shí)現政企職能分開(kāi)；今年3月，鐵道部要求將廣深港、滬昆鐵路等主要快速鐵路線(xiàn)原本由地方鐵路局持有的股權，全部移交給鐵道部旗下唯一的全國鐵路投資企業(yè)中鐵投以實(shí)現鐵路投資建設與運營(yíng)的分離，今年鐵道部表示還要繼續實(shí)施政企分離的改革，切實(shí)把鐵道部的一些職能落實(shí)到位，而更為綜合的鐵路體制改革方案也正在鐵道部、發(fā)改委、財政部等部委的主導下加快進(jìn)行。
當然，更大規模的改革還將隨著(zhù)2013年新政府的上任開(kāi)展，鑒于鐵路改革的復雜性，改革措施的實(shí)施將需要經(jīng)歷較長(cháng)的過(guò)程。