1993年的十四屆三中全會(huì )上提出了要建立“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現代企業(yè)制度。當時(shí)所講的現代企業(yè)制度是指以市場(chǎng)經(jīng)濟為基礎，以完善的企業(yè)法人制度為主體，以有限責任制度為核心，以公司企業(yè)為主要形式，以產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)為條件的新型企業(yè)制度，其主要內容包括：企業(yè)法人制度、企業(yè)自負盈虧制度、出資者有限責任制度、科學(xué)的領(lǐng)導體制與組織管理制度�；剡^(guò)頭看，這應當是一個(gè)重大的歷史進(jìn)步，在特定歷史條件下，為國企改革指明了方向，為我國建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制框架創(chuàng )造了必要前提，也推動(dòng)了國有企業(yè)改革的歷史性突破。
但近20年后的今天看，國有企業(yè)改革的大環(huán)境發(fā)生了深刻變化。在我國初步建立市場(chǎng)經(jīng)濟體制框架、全社會(huì )公共需求全面快速增長(cháng)、經(jīng)濟發(fā)展方式正在發(fā)生歷史性轉變的歷史新時(shí)期，國有企業(yè)改革面臨著(zhù)諸多的新矛盾、新問(wèn)題。從變化了的形勢出發(fā)，把建立完善的公共企業(yè)制度作為改革的新目標，實(shí)現國有企業(yè)向公益性的回歸，對實(shí)現國企改革的新突破十分關(guān)鍵。
改革開(kāi)放走到今天，國有企業(yè)的主要矛盾不是規模做不大，不是不能盈利，而是公益性嚴重不足，改革應當確立建設公共企業(yè)制度的新目標
現在人們評價(jià)國有企業(yè)改革的確是“冰火兩重天”：有的說(shuō)成績(jì)巨大，有的說(shuō)比較失望，這兩種看法都有比較可靠的數據支撐。說(shuō)好的，的確國有企業(yè)戰線(xiàn)盡管收縮了，但規模、利潤都上了大臺階。2002-2010年，全國國企數量平均每年減少7500家左右，但同時(shí)，銷(xiāo)售收入年均增長(cháng)18%，利潤年均增長(cháng)23%。2002-2011年，中央企業(yè)的資產(chǎn)總額從7.13萬(wàn)億元增加到28萬(wàn)億元，營(yíng)業(yè)收入從3.36萬(wàn)億元增加到20.2萬(wàn)億元，這些成績(jì)的確無(wú)法否認。
說(shuō)差的，也能夠毫不費力地找出證據。比如目前國有資本占絕對優(yōu)勢地位的行業(yè)主要在自然資源類(lèi)產(chǎn)業(yè)等上游產(chǎn)業(yè)或基礎領(lǐng)域。在石油石化、電力工業(yè)和通信三大行業(yè)，2009年國有資本占全部央企資本總額的68.13%。但這些領(lǐng)域的低質(zhì)量、高價(jià)格現象也很普遍，包括高管薪酬、員工薪酬畸形高、收租分紅比例低等問(wèn)題也為社會(huì )所詬病。以基礎電信運營(yíng)領(lǐng)域為例，國有股占比為71%，但截至2010年，我國寬帶上網(wǎng)平均速率排名全球第71位，不及美國、英國、日本等30多個(gè)經(jīng)濟合作組織國家平均水平的1/10，但是平均1兆每秒網(wǎng)速的接入費用卻是發(fā)達國家平均水平的3-4倍。
客觀(guān)一點(diǎn)來(lái)看，如果比照過(guò)去所提的建立現代企業(yè)制度這個(gè)目標，成績(jì)是巨大的，國有企業(yè)成為市場(chǎng)主體、競爭主體，也實(shí)現了增值保值，應當說(shuō)與原來(lái)政策設計的初衷是一致的。但也要看到，國有企業(yè)公益性不足也成為突出的矛盾。
這就自然而然地提出一個(gè)問(wèn)題：未來(lái)國有企業(yè)繼續扮演市場(chǎng)主體、競爭主體的角色好呢，還是作為公共企業(yè)，主要提供公益性服務(wù)好呢？
所謂公共企業(yè)，是指持續存在的、以為社會(huì )提供具有公益性產(chǎn)品和服務(wù)為主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的、且具有一定盈利目標、受到政府特殊管制措施制約的組織化經(jīng)濟實(shí)體。建立公共企業(yè)制度，擴大國有企業(yè)的公益性，有望使我國的國有企業(yè)改革獲得新的生命力，去的歷史性的新突破。
國有企業(yè)作為公共企業(yè)更能夠反映社會(huì )公眾對公益性服務(wù)的新要求
我國進(jìn)入中等收入階段之后，有一個(gè)很大的變化就是公共教育、公共醫療、社會(huì )保障、住房保障、公共就業(yè)、環(huán)境保護等領(lǐng)域的公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品需求全面快速增長(cháng)。而在這些領(lǐng)域的公共投入嚴重不足，發(fā)展嚴重滯后，從而造成實(shí)際社會(huì )福利水平難以隨著(zhù)經(jīng)濟的快速增長(cháng)而同步提高。
放在這個(gè)特定背景下就不難理解，為什么經(jīng)營(yíng)管理國有企業(yè)的人認為自己成績(jì)巨大，而老百姓并不買(mǎi)賬。對于一般老百姓來(lái)說(shuō)，你國有企業(yè)賺再多的錢(qián)、規模再增長(cháng)幾倍，并不關(guān)乎自己的福利提高。有時(shí)候相反，可能要支付更多的價(jià)格去購買(mǎi)國有企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)。
過(guò)去我們說(shuō)現代企業(yè)制度是個(gè)新東西，那時(shí)候整個(gè)國家缺少真正的企業(yè)，今天真正的企業(yè)一點(diǎn)都不缺，缺的是具有公共精神、社會(huì )責任的公共企業(yè)。就拿一段時(shí)期以來(lái)人們關(guān)注的校車(chē)問(wèn)題來(lái)說(shuō)，許多國家由政府辦校車(chē)公司，寧愿自己虧損，也要保證學(xué)生們坐上最有安全保障的校車(chē)。美國是提倡市場(chǎng)自由的國家，但校車(chē)由聯(lián)邦、州以及地方政府共同管理校車(chē)服務(wù)。美國校車(chē)的安全系數是家庭轎車(chē)和公共汽車(chē)的40倍。我們看到國有企業(yè)終于開(kāi)始盈利了，看到國有企業(yè)規模擴張了，但令人擔憂(yōu)的是，如果國有企業(yè)都不愿意更多地承擔公共責任，能夠鼓勵社會(huì )資本去做虧損的生意？
今天在變化了的形勢下，仍然把國有企業(yè)改革的目標限定在現代企業(yè)制度上，看不出國有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)有什么區別，在操作上都是競爭主體、市場(chǎng)主體，都要擴張，都要盈利。與現代企業(yè)制度這個(gè)目標相比，公共企業(yè)制度這個(gè)目標更能夠反映廣大社會(huì )公眾的現實(shí)需求。
今天社會(huì )公眾對國有企業(yè)改革的真正訴求和期待，就是讓國有企業(yè)成為真正的公共企業(yè)，把提高普遍福利作為自己的主要目標追求，而不是把盈利和擴張放在首位。
國有企業(yè)作為公共企業(yè)更能反映轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的新要求
“十二五”時(shí)期，中央已確定了轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線(xiàn)的改革發(fā)展思路。未來(lái)5-10年，能不能順利轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，對我國邁向高收入階段十分關(guān)鍵。國有企業(yè)發(fā)展定位問(wèn)題應當服從于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式這個(gè)大局。
第一，國有企業(yè)作為公共企業(yè)，把普遍服務(wù)作為自己的目標追求，大幅度加大公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資，解決廣大居民在上學(xué)、看病、養老、住房等方面的后顧之憂(yōu)，減輕中低收入者的負擔，有利于創(chuàng )造良好的消費預期，實(shí)現由投資主導向消費主導轉型。
第二，國有企業(yè)作為公共企業(yè)，把普遍服務(wù)作為自己的目標追求，大幅度加大公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資，在城鄉基本公共服務(wù)均等化中扮演重要角色，對賦予農民國民待遇，取消城鄉二元的戶(hù)籍制度，提高人口城市化水平至關(guān)重要。未來(lái)5-10年，我國經(jīng)濟轉型的巨大潛力在人口城市化，人口城市化的加快將為服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展開(kāi)辟巨大的空間，從而為我國實(shí)現由工業(yè)主導向服務(wù)業(yè)轉型創(chuàng )造十分有利的條件。
第三，國有企業(yè)作為公共企業(yè)，把普遍服務(wù)作為自己的目標追求，很重要的是進(jìn)入教育、醫療、文化等領(lǐng)域，在這些方面加大投資，其實(shí)就是大幅度提高我國的人力資本投入水平。這將為我國實(shí)現由物質(zhì)資本向人力資本主導的經(jīng)濟轉型奠定重要基礎。我國能不能由人口大國轉變?yōu)槿肆Y本大國，對我國順利邁向高收入階段具有決定性意義。
國有企業(yè)作為公共企業(yè)更能夠反映完善市場(chǎng)經(jīng)濟體制的新要求
今年政府工作報告在強調理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的同時(shí)，又再次強調“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，即毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動(dòng)搖鼓勵支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展。應當說(shuō)，這給下一步國有企業(yè)改革定位，完善市場(chǎng)經(jīng)濟體制提供了重要的指導思想。在這一指導思想下，至少可以明確如下幾點(diǎn)：
第一，國有經(jīng)濟和非公經(jīng)濟并不是對立的關(guān)系，不是簡(jiǎn)單的“國進(jìn)民退”或者“國退民進(jìn)”，我們的市場(chǎng)經(jīng)濟體制完全可以兼容二者的發(fā)展，并發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用。未來(lái)的改革方向是發(fā)展國有經(jīng)濟和非公經(jīng)濟的互補關(guān)系，發(fā)揮二者各自的優(yōu)勢，而不是讓二者對立起來(lái)爭“地盤(pán)”。
第二，國有企業(yè)作為公共企業(yè)，把普遍服務(wù)作為自己的主要目標追求，才能把自己的優(yōu)勢真正發(fā)揮好。我們常說(shuō)國家能夠集中力量辦大事，現在的國有企業(yè)，尤其是央企規模與過(guò)去相比不可同日而語(yǔ)，2011年公布的世界500強企業(yè)中，中央企業(yè)有38家上榜�，F在國家最大的事情是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高老百姓的福利水平，確保國家穩定發(fā)展。在這些方面，國有企業(yè)潛在的優(yōu)勢遠沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。
第三，國有企業(yè)作為公共企業(yè)，把普遍服務(wù)作為自己的主要目標追求，有利于真正落實(shí)“毫不動(dòng)搖鼓勵支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展”。目前非公有制經(jīng)濟不僅是創(chuàng )造最多經(jīng)濟產(chǎn)出（約占GDP的70%）和就業(yè)的部門(mén)，是最主要的增長(cháng)引擎，而且也是創(chuàng )新最為活躍的經(jīng)濟部門(mén)（65%和專(zhuān)利和75%的技術(shù)創(chuàng )新都來(lái)自非公經(jīng)濟）。國有企業(yè)主動(dòng)追求社會(huì )責任，就會(huì )給非公經(jīng)濟開(kāi)辟更大的政策空間和制度空間。
第四，國有企業(yè)作為公共企業(yè)，是強化了國有經(jīng)濟的主體地位和主導地位，并能夠將這個(gè)主體地位和主導地位植根于公平可持續的市場(chǎng)經(jīng)濟體制框架內。早在2008年，有測算表明，我國到2020年實(shí)現城鄉基本公共服務(wù)均等化，需要投入6.42萬(wàn)億。
再比如，國有資本在推動(dòng)綠色轉型與綠色增長(cháng)方面的空間相當大�！笆晃濉蔽覈h(huán)境保護投入為2.16萬(wàn)億元，約占GDP的1.41%；但世界銀行的研究報告顯示，當治污投入占GDP的1.5%-2%時(shí)才能控制污染，占GDP的2%-3%時(shí)才能改善環(huán)境質(zhì)量。在我國資源環(huán)境產(chǎn)權改革嚴重滯后的條件下，民營(yíng)經(jīng)濟很難有積極性進(jìn)軍這些領(lǐng)域，新增國有資本理應在該領(lǐng)域發(fā)揮重要作用�！笆濉睍r(shí)期，國有資本積極參與，使全國環(huán)保投入比“十一五”的投入至少增加1.5倍，達到5.4萬(wàn)億元，有望使生態(tài)環(huán)境得到真正有效的改善。
如果國有資本能在上述公益性領(lǐng)域發(fā)揮作用，不僅不會(huì )削弱國有資本的控制力，反而有助于強化國有資本主導地位，而且這種控制力是建立在市場(chǎng)對資源配置起基礎性作用的前提下，建立在社會(huì )福利最大化的目標下，對轉變經(jīng)濟發(fā)展方式更為有利，更具有可持續性。
第五，實(shí)現國有企業(yè)改革目標從現代企業(yè)制度到公共企業(yè)制度的升華
無(wú)論從實(shí)踐上還是從理論上，對我國國有企業(yè)改革的方向性選擇提出新的要求。我國迫切需要從基本國情出發(fā)，探索建立規范的公共企業(yè)制度，并使之法定化，消除各種無(wú)謂的爭論。
從實(shí)踐看，建立公共企業(yè)制度應當從解決國有資本公益性不足的矛盾出發(fā)，確立三個(gè)具體目標：第一，新時(shí)期國有資本的主導作用，應當有利于提高普遍福利水平，應當確立國有資本在提高普遍福利上的目標；第二，國有資本要發(fā)揮社會(huì )穩定功能，需要帶頭進(jìn)行收入分配改革，在調節收入分配差距上有所作為；第三，國有資本盈利的增加，不能主要服務(wù)于國有資本規模的擴張，而應當服務(wù)于公益性支出的增加。
國有企業(yè)在提高普遍福利上的目標可以做這樣的定位：第一，與我國2020年基本實(shí)現城鄉基本公共服務(wù)均等化的目標相銜接，規定新增國有資本配置在公共產(chǎn)品領(lǐng)域的約束性指標，使公益性服務(wù)惠及農村、落后地區和困難群體，使新增國有資本投入到公益性服務(wù)上的比例不低于60%；第二，確立基礎領(lǐng)域提高產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、降低價(jià)格的目標，倒逼國有壟斷行業(yè)改革；第三，在同一行業(yè)，區分公益性和非公益性環(huán)節，規定公益性環(huán)節國有資本最低配置比例目標，限制非公益性環(huán)節的國有資本投入。
國有企業(yè)作為“社會(huì )穩定器”的目標可以做這樣的定位：第一，控制行業(yè)收入差距。根據2009年國家統計局公布的數據，我國收入最高和最低行業(yè)的差距達11倍。這是一個(gè)相對保守的數字，但即使是這個(gè)數字也大大高于國際的平均水平。例如，2006-2007年最高和最低行業(yè)工資差距，日本、英國、法國約為1.6-2倍，德國、加拿大、美國、韓國在2.3-3倍之間。
考慮到我國行業(yè)間工資差距的壟斷因素，“十二五”期間應重點(diǎn)控制壟斷行業(yè)的過(guò)高收入。在這個(gè)前提下，有可能將行業(yè)差距縮小到7倍左右。第二，控制壟斷行業(yè)工資的總收入。通過(guò)5-10年的努力，將壟斷行業(yè)收入占全國職工工資總額的比例從60%左右降低到40%以?xún)�。第三，參考各行業(yè)的平均標準，制定國有企業(yè)高管薪酬標準。把壟斷行業(yè)高管薪酬與一般競爭性行業(yè)的高管薪酬差距控制在30%以?xún)取?BR> 國有企業(yè)正確處理盈利性和公益性的目標可以做這樣的定位：強化國有資本公益性，重要的途徑是通過(guò)對國有資本收租分紅，擴大公益性支出，使國有企業(yè)分紅能夠逐步承擔基本公共服務(wù)均等化新增財力的30%-40%，即承擔2.8-3.7萬(wàn)億元。國有企業(yè)“十二五”累計利潤預期為10.8萬(wàn)億元，要承擔起2.8-3.7萬(wàn)億元的社會(huì )福利建設新增支出，國有企業(yè)分紅比例在“十二五”期間平均分紅率需要達到30%左右。