農地該怎樣進(jìn)入市場(chǎng)?
2012-05-29   作者:傅蔚岡(上海金融與法律研究院研究員)  來(lái)源:東方早報
 
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  在5月22日召開(kāi)的國土資源部第13次部長(cháng)辦公會(huì )上,國土資源部部長(cháng)徐紹史表示,要縮小征地范圍,控制征地規模,積極穩妥推進(jìn)縮小范圍試點(diǎn)工作,讓明顯屬非公益性的用地退出征地范疇。
  讓屬于非公益性的用地退出征地范疇,這當然是一個(gè)值得歡迎的舉措。但問(wèn)題是,目前的《土地管理法》中,并不存在通過(guò)非征地方式開(kāi)辟建設用地的途徑。城市化所需要的建設用地只能從國有土地中獲得,農民集體所有的土地無(wú)法直接成為建設用地,必須經(jīng)由政府之手通過(guò)“征收”的方式將土地所有權從集體變?yōu)閲,然后再以“招拍掛”等手段將這些土地投入到各種不同的用途中。
  《土地管理法》第43條規定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉鎮企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農民集體所有的土地的除外!边@意味著(zhù),政府壟斷了建設用地的一級市場(chǎng),幾乎所有建設用地都必須取之于國有土地。
  正是政府對于建設用地的壟斷,才使得所有矛盾都集中于政府——既然你壟斷了征地,那發(fā)生問(wèn)題之后當然得由你來(lái)承擔責任。大規模的官民糾紛也就伴隨這種供地模式產(chǎn)生,甚至有人認為這是轉型時(shí)期最嚴重的社會(huì )問(wèn)題。國土資源部要改革非公益用地的供地模式,當然值得歡迎,但問(wèn)題是,今后如何改?我們該如何看待《土地管理法》第43條的規定?
  在我看來(lái),改革建設用地供地模式的一個(gè)可選擇的辦法,就是把目前由政府壟斷一級市場(chǎng)的供應模式改為由農地的所有者向建設用地的需求者直接供應。好處在于減少了交易成本,因為減少了政府征收這一環(huán)節,就節約了很多基于征收產(chǎn)生的行政成本。同時(shí),這種建設用地的供應模式也有利于集約用地:一個(gè)非常簡(jiǎn)單的道理,隨著(zhù)單位用地成本的提高,土地使用者的用地沖動(dòng)就會(huì )受到遏制。
  這個(gè)建議不僅在經(jīng)濟上劃算,在法律上也可行!稇椃ā返10條只是規定“城市的土地屬于國家所有”,但并沒(méi)有限制集體所有的土地的使用用途。在《土地管理法》第43條中,才有了“建設用地必須依法申請使用國有用地”的規定。但是,這樣禁止集體土地進(jìn)行非農開(kāi)發(fā)是否與憲法的精神相一致?換句話(huà)說(shuō),建設土地是不是只存在于城市?
  其實(shí),目前這種由政府統一供應建設用地的模式也存有法律上的障礙!稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā范家幎恕皣覟榱斯怖娴男枰,可以依照法律規定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補償”,這意味著(zhù)征收和征用土地的前提必須是“公共利益”。實(shí)際情況是,并非所有征收都基于“公共利益”而產(chǎn)生,但新的國有土地的取得都基于征收。這意味著(zhù)很多非“公共利益”用途的土地的取得方式在目前的法律上并沒(méi)有依據。
  那么,何為公共利益呢?法律上沒(méi)有明確規定。不過(guò)《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條歸納了六種情形為“保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展等公共利益的需要”,分別是:“(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會(huì )福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設的需要;(五)由政府依照城鄉規劃法有關(guān)規定組織實(shí)施的對危房集中、基礎設施落后等地段進(jìn)行舊城區改建的需要;(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要!
  如果以上六種情形就是屬于憲法和法律規定的公共利益,那么我們可以認為目前非公益性建設用地的取得存在著(zhù)嚴重的合法性危機。解決之道就是增加非公共利益建設用地的取得途徑,允許集體所有的土地成為建設用地,而不只是被征收成為國有土地之后方能成為建設用地。
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