在5月22日召開(kāi)的國土資源部第13次部長(cháng)辦公會(huì )上，國土資源部部長(cháng)徐紹史表示，要縮小征地范圍，控制征地規模，積極穩妥推進(jìn)縮小范圍試點(diǎn)工作，讓明顯屬非公益性的用地退出征地范疇。
　　讓屬于非公益性的用地退出征地范疇，這當然是一個(gè)值得歡迎的舉措。但問(wèn)題是，目前的《土地管理法》中，并不存在通過(guò)非征地方式開(kāi)辟建設用地的途徑。城市化所需要的建設用地只能從國有土地中獲得，農民集體所有的土地無(wú)法直接成為建設用地，必須經(jīng)由政府之手通過(guò)“征收”的方式將土地所有權從集體變?yōu)閲�有，然后再以“招拍掛”等手段將這些土地投入到各種不同的用途中。
　　《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農民集體所有的土地的除外�！边@意味著(zhù)，政府壟斷了建設用地的一級市場(chǎng)，幾乎所有建設用地都必須取之于國有土地。
　　正是政府對于建設用地的壟斷，才使得所有矛盾都集中于政府——既然你壟斷了征地，那發(fā)生問(wèn)題之后當然得由你來(lái)承擔責任。大規模的官民糾紛也就伴隨這種供地模式產(chǎn)生，甚至有人認為這是轉型時(shí)期最嚴重的社會(huì )問(wèn)題。國土資源部要改革非公益用地的供地模式，當然值得歡迎，但問(wèn)題是，今后如何改？我們該如何看待《土地管理法》第43條的規定？
　　在我看來(lái)，改革建設用地供地模式的一個(gè)可選擇的辦法，就是把目前由政府壟斷一級市場(chǎng)的供應模式改為由農地的所有者向建設用地的需求者直接供應。好處在于減少了交易成本，因為減少了政府征收這一環(huán)節，就節約了很多基于征收產(chǎn)生的行政成本。同時(shí)，這種建設用地的供應模式也有利于集約用地：一個(gè)非常簡(jiǎn)單的道理，隨著(zhù)單位用地成本的提高，土地使用者的用地沖動(dòng)就會(huì )受到遏制。
　　這個(gè)建議不僅在經(jīng)濟上劃算，在法律上也可行�！稇椃ā返�10條只是規定“城市的土地屬于國家所有”，但并沒(méi)有限制集體所有的土地的使用用途。在《土地管理法》第43條中，才有了“建設用地必須依法申請使用國有用地”的規定。但是，這樣禁止集體土地進(jìn)行非農開(kāi)發(fā)是否與憲法的精神相一致？換句話(huà)說(shuō)，建設土地是不是只存在于城市？
　　其實(shí)，目前這種由政府統一供應建設用地的模式也存有法律上的障礙�！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā范家幎�了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補償”，這意味著(zhù)征收和征用土地的前提必須是“公共利益”。實(shí)際情況是，并非所有征收都基于“公共利益”而產(chǎn)生，但新的國有土地的取得都基于征收。這意味著(zhù)很多非“公共利益”用途的土地的取得方式在目前的法律上并沒(méi)有依據。
　　那么，何為公共利益呢？法律上沒(méi)有明確規定。不過(guò)《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條歸納了六種情形為“保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展等公共利益的需要”，分別是：“（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會(huì )福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設的需要；（五）由政府依照城鄉規劃法有關(guān)規定組織實(shí)施的對危房集中、基礎設施落后等地段進(jìn)行舊城區改建的需要；（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要�！�
　　如果以上六種情形就是屬于憲法和法律規定的公共利益，那么我們可以認為目前非公益性建設用地的取得存在著(zhù)嚴重的合法性危機。解決之道就是增加非公共利益建設用地的取得途徑，允許集體所有的土地成為建設用地，而不只是被征收成為國有土地之后方能成為建設用地。