最近，審計署發(fā)布的54個(gè)縣財政性資金調查結果顯示，有53個(gè)縣違規招商引資，超九成在招商引資中變相減免財政收入，非稅收入占六成。
　　多年來(lái)，這些問(wèn)題一直存在，嚴重影響了財經(jīng)秩序和財政經(jīng)濟的可持續發(fā)展。事實(shí)上，這仍然是分稅制改革后出現的縣鄉財政困難問(wèn)題所引發(fā)的一系列不良后果。
　　對此，我們要予以高度關(guān)注和正確認識，關(guān)鍵要從財政體制入手，找出問(wèn)題的癥結所在。
　　自1994年分稅制改革之后至今，中央和地方層級高端（省、市）在全部財力中所占比重上升，而縣鄉財政困難則在“事權重心下移、財權重心上移”過(guò)程中凸顯出來(lái)，縣鄉一級在義務(wù)教育、公共衛生、社會(huì )治安、環(huán)境保護和行政管理等方面的支出欠賬越來(lái)越多，形成了巨額的隱性負債。
　　面對分稅制改革后出現的“揭不開(kāi)鍋”的窘境，地方政府特別是基層政府在重壓之下只能不斷擴大稅源，以增加預算內收入。但一個(gè)地區的稅源在一定時(shí)期內是穩定的，于是通過(guò)分稅制改革后地方政府仍然保留的預算外收支體系增加可控收入，就成為許多地方政府的重要選擇。
　　盡管中央在1995年和1996年先后數次對預算外收支范圍進(jìn)行了調整，但在1998年以后地方預算外收入占總預算收入的比重很快又恢復到之前的水平，甚至還有所提高。由于預算外收支體系基本上不受中央控制，地方政府擁有很大的自主權，并且這部分資金的管理權主要分散在各級政府下屬的各個(gè)職能部門(mén)，而非由財政部門(mén)集中管理，因此在預算外收支體系中滋生出大量的“三亂”（亂收費、亂罰款和亂攤派）行為，嚴重干擾了市場(chǎng)經(jīng)濟秩序。
　　近年來(lái)，在基層財政困難的倒逼機制作用下，中央加大了對基層財政的轉移支付力度。2002年所得稅分享改革使中央財政從所得稅增長(cháng)較快的東部地區集中了部分所得稅增量，專(zhuān)門(mén)用于擴大中央對中西部地區的一般性轉移支付和民族地區轉移支付的規模。另外，2002年實(shí)施的農村稅費改革也對縣級財政給予了必要的財力性轉移支付。2004年以后，中央推出了一系列支農惠農政策，其中許多政策直接通過(guò)轉移支付增加了基層財政的財力。
　　即便如此，自2002年以來(lái)，縣鄉財政困難程度雖沒(méi)有進(jìn)一步加劇，但基層財政困境并未根本緩解。這其中有轉移支付方面的原因，但更深層次的原因并非如此，也非分稅制財政體制本身，而是由于1994年之后，省以下財政體制在分稅制改革方向上幾乎沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，直到目前仍然沒(méi)有進(jìn)入分稅制軌道造成的。
　　對以上難題，要根治就必須對癥下藥：深化省以下財政體制改革、完善分稅制財政體制。
　　首先，要加快推進(jìn)政府財政層級改革，減少財政層級。其核心措施之一便是推行“省直管縣”體制，省和縣兩級政府之間直接搭建財力分配框架，并適時(shí)輔之以“鄉財縣管”體制，逐步將政府財政層級從五級簡(jiǎn)化為中央—省—市縣三級。
　　第二，進(jìn)一步理清政府事權和職責，明確劃分中央、省、市縣三級支出責任。在形成中央、省、市縣三級財政架構的基礎上，應進(jìn)一步理清政府事權和職責，盡可能由粗到細，形成中央、省、市縣三級支出責任明細單，并逐步將其法制化。要在中央政府有限介入為數不多的大型、長(cháng)周期、跨地區重點(diǎn)建設項目的同時(shí)，逐步使地方政府從一般競爭性生產(chǎn)建設項目投資領(lǐng)域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務(wù)領(lǐng)域內。尤其需要在義務(wù)教育、公共衛生、社會(huì )保障、基礎設施建設等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，盡快明確從中央到地方各級政府的支出責任和管理權限。
　　第三，在明確劃分事權的基礎上合理劃分政府間的財權，構建財權與事權相呼應、財力與事權相匹配的分級財政體制。中央政府為履行宏觀(guān)調控職能，應掌握有利于維護統一市場(chǎng)、流動(dòng)性強、不宜分隔、具有收入再分配和宏觀(guān)經(jīng)濟“穩定器”功能的稅種，如個(gè)人所得稅；有利于貫徹產(chǎn)業(yè)政策的稅種，如消費稅；以及與國家主權相關(guān)聯(lián)的稅種，如關(guān)稅。地方政府為履行提供區域性公共產(chǎn)品和優(yōu)化轄區投資環(huán)境的職能，應當掌握流動(dòng)性弱、具有信息優(yōu)勢和征管優(yōu)勢、能與履行職能形成良性循環(huán)的稅種，如不動(dòng)產(chǎn)稅等。特別是要在逐步完善稅制過(guò)程中充實(shí)地方稅體系，增加地方稅收收入，提高地方公共服務(wù)的保障能力。
　　第四，加快建立健全規范的中央、省兩級自上而下的財政轉移支付制度以及必要的“對口支援”等橫向轉移支付制度，充分發(fā)揮其財政均衡功能。繼續擴大一般性轉移支付資金規模，對一些名不副實(shí)的專(zhuān)項資金進(jìn)行撤并。清理整合專(zhuān)項轉移支付項目，盡可能減少項目支出的交叉、重復，嚴格控制新設項目，必須設定的項目要做到資金安排和制度建設同步進(jìn)行。