剛剛召開(kāi)的十一屆全國人大常委會(huì )第二十七次會(huì )議議程之一是“二審《預算法》修正案草案。此次“二審”稿最具爭議的是重申了現行《預算法》中的“除法律和國務(wù)院另有規定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。
其實(shí)地方政府能不能發(fā)行地方政府債券，關(guān)鍵并不在于有沒(méi)有資格，而在于地方政府將拿哪部分收益來(lái)還債。和城投債這種收入債券不同，地方債的公益性較高，收益性較低，這樣償債能力就難免會(huì )出現一些問(wèn)題。
在2011年，財政部印發(fā)了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。與過(guò)去的地方債不同，這次四個(gè)試點(diǎn)省市將尋求的是地方自主發(fā)債的可能性。這比2009年為應對國際金融危機，國務(wù)院特別批準地方政府發(fā)行債券更進(jìn)一步，2009年所發(fā)的地方債雖列入省級預算管理，但需要由財政部代理發(fā)行。
到今年8月底，2009年發(fā)行的2000億元地方債全部到期。從目前各地政府公布2012年地方政府債券額度和最終用途看，今年用于保障房建設在一些地方政府的預算中占比仍然較大，此外，還有比較重要的用途在于為2009年發(fā)行的三年期債券還本付息，即借新債還舊債。
偶爾舉新債還舊債不是不可以，但長(cháng)此以往，地方債就會(huì )陷入死循環(huán)，一旦資金鏈出現斷裂，就會(huì )形成嚴重的金融風(fēng)險。尤其是最近這幾年，土地政策從緊后，占地方財政收入中很大一塊的土地轉讓收入相對增長(cháng)減速，有機構公布數據顯示，今年5月全國20個(gè)重點(diǎn)城市土地出讓金237億元，創(chuàng )2009年3月來(lái)新低，前5月累計為1892.6億元，縮水1141億元。中原集團監測數據也顯示，13個(gè)城市5月居住用地總成交面積82公頃，較前4月平均成交量大幅縮減近7成，其中北京5月土地收益僅為0.7億元，環(huán)同比分別大降98%和98.2%。這樣的局勢下，指望靠土地收入來(lái)還債現在會(huì )面臨捉襟見(jiàn)肘的情況。
除了土地收入，地方政府還需尋求新的收入增長(cháng)渠道。尤其是在國內外經(jīng)濟形勢不甚明朗的情況下，產(chǎn)業(yè)升級帶來(lái)原有的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)放緩，地方政府如果不積極參與到產(chǎn)業(yè)升級的改造中，尋找新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)，那么將來(lái)很可能會(huì )面臨不斷地舉新債還舊債的循環(huán)中，令原本用于發(fā)展地方經(jīng)濟、完善地方建設的資金無(wú)法得到保障。
因此《預算法》修正草案重申地方政府不得發(fā)行地方政府債券，從保護投資者利益角度看，來(lái)得正是時(shí)候。當然也有論者認為，從長(cháng)遠角度來(lái)看，一味禁止地方政府發(fā)債，既造成地方發(fā)展的資金缺口無(wú)法彌補，也不利于資源的重新配置。隨著(zhù)地方經(jīng)濟的發(fā)展和轉型，地方自主發(fā)債禁令終有解除的時(shí)候，但首先要求發(fā)債的地方政府尊重市場(chǎng)，放棄那些靠行政命令或者中央財政兜底的想法，同時(shí)必須具有獨立償還相應債務(wù)并有承擔可能出現的市場(chǎng)風(fēng)險的能力。而投資者在明確了地方財政收入的渠道之后，應該有能力判斷持有或者不持有某個(gè)地方的債券。