一場(chǎng)震動(dòng)全球的經(jīng)濟衰退，一場(chǎng)中國旅游產(chǎn)業(yè)自由化的改革，雙雙而至，這并非巧合。
6月，匯豐中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數（PMI）終值為48.2，創(chuàng )7個(gè)月以來(lái)新低。6月中國官方制造業(yè)采購經(jīng)理指數為50.2，同樣降至7個(gè)月以來(lái)最低點(diǎn)。6月29日，國家旅游局公布了《關(guān)于鼓勵和引導民間資本投資旅游業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》），聲稱(chēng)旅游業(yè)“向民間資本全方位開(kāi)放”，這是改革開(kāi)放30多年來(lái)的第一次，標志著(zhù)中國旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)入“自由化”的市場(chǎng)經(jīng)濟階段，完全驗證了筆者2011年12月2日于本版撰文《中國旅游有望“提前”實(shí)現貿易自由化》所作的預判。
《實(shí)施意見(jiàn)》是旅游產(chǎn)業(yè)重大轉折的“痛苦”產(chǎn)物，即產(chǎn)業(yè)改革由增量改革轉變?yōu)榇媪扛母�，政府工作重心將從以政策�?yōu)惠為主轉變?yōu)橐越∪袌?chǎng)體制為主。1976年~2006年旅游業(yè)改革的本質(zhì)是增量改革，讓市場(chǎng)機制在資產(chǎn)配置上發(fā)揮作用，使增量部分不斷擴大，計劃經(jīng)濟比重不斷縮小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式是“強政府、大國企、大投資”，粗放地投入了大量不可再生的自然、文化、環(huán)境等資源，結果是投入太大，成本太高，不可持續。政府部門(mén)對待民營(yíng)旅游經(jīng)濟，是在不觸動(dòng)舊有的產(chǎn)業(yè)利益格局的前提下，推動(dòng)其快速發(fā)展。
而產(chǎn)業(yè)的存量改革，是對舊有產(chǎn)業(yè)體制的實(shí)質(zhì)性改革，比如，政府旅游行政機構改革、旅游國企改革、維護市場(chǎng)機制等，利益格局重新劃分，從而實(shí)現最終的制度創(chuàng )新。從增量改革到存量改革，政府的角色轉變是被動(dòng)的、痛苦的，這一切緣于2008年國際金融危機。
我們曾經(jīng)發(fā)了“兩箭”：第一箭是2009年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》，在4萬(wàn)億元貨幣超發(fā)的背景下，旅游市場(chǎng)被迅速點(diǎn)燃，可好景不長(cháng)。第二箭是2010年《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，倡導“鼓勵民間資本參與發(fā)展文化、旅游和體育產(chǎn)業(yè)”，但是缺乏細則，民資疑心重重。隨著(zhù)貨幣政策轉向緊縮，旅游市場(chǎng)流動(dòng)性嚴重萎縮，整個(gè)產(chǎn)業(yè)在2011年第四季度陷入衰退。
《實(shí)施意見(jiàn)》是第三箭，這是“自由、市場(chǎng)”之箭，有三個(gè)亮點(diǎn)值得關(guān)注：第一，明確自由進(jìn)入和自由競爭，規定“清理限制跨區域旅游經(jīng)營(yíng)的地方保護壁壘”；民企和國企享有同等待遇；鼓勵民間資本投資旅游裝備和用品制造業(yè)，此舉將對旅游企業(yè)首次公開(kāi)募股（IPO）積極利好。
第二，支持民資參與國企改制�！秾�(shí)施意見(jiàn)》規定：“鼓勵和引導民營(yíng)企業(yè)通過(guò)參股、控股、資產(chǎn)收購等多種形式，參與國有旅游企業(yè)的改制重組�！背藗�(gè)別央企和地方大型國企之外，絕大多數的旅游國企均為中小企業(yè)，民資大舉并購旅游國企在部分省市已經(jīng)普遍開(kāi)展。
第三，《實(shí)施意見(jiàn)》規定“積極協(xié)調有關(guān)部門(mén)，加大對民間旅游投資的土地保障力度……要統籌考慮旅游項目用地需求，合理安排用地指標�！边@是旅游地產(chǎn)開(kāi)發(fā)重大利好的政策信號。同時(shí)，需要注意的是，旅游局的角色定位是“積極協(xié)調”，對此，應結合不同地區特性，審慎地進(jìn)行差異化分析。
第四，為民資正名�！秾�(shí)施意見(jiàn)》規定：“為民間旅游資本健康發(fā)展營(yíng)造良好的輿論氛圍和社會(huì )環(huán)境�！贝伺e的實(shí)質(zhì)是為民資護航，在產(chǎn)業(yè)利益格局巨變中，非常關(guān)鍵。
綜上所述，筆者認為旅游產(chǎn)業(yè)自由化的四要素（自由競爭、國企改制、土地市場(chǎng)化、民資名正）完全具備。但是，《實(shí)施意見(jiàn)》令人遺憾地“回避”了旅游發(fā)展最根本的問(wèn)題——產(chǎn)權，比如，《實(shí)施意見(jiàn)》規定：“對于民間資本獨立或參與建設形成的旅游景區，切實(shí)保障其經(jīng)營(yíng)管理權益�！惫P者認為僅明示保障民資景區的經(jīng)營(yíng)管理權益，是遠遠不夠的。
黨的十七屆六中全會(huì )嚴格界別“文化產(chǎn)業(yè)供給（市場(chǎng)屬性）”和“公共文化服務(wù)供給（公益屬性）”，公益性事業(yè)、公共產(chǎn)品的供給被嚴格限定在文化產(chǎn)業(yè)之外，基于此，筆者認為，民資獨資或控股的一些屬于產(chǎn)業(yè)供給范疇的旅游景區，其私有使用權、收入的私享權、自由轉讓權應該更明確些。對那些不以保護為第一目的，稀缺性不強、省級及其以下的旅游景點(diǎn)，政府應該鼓勵實(shí)施整體出讓或轉讓。
筆者認為，旅游產(chǎn)業(yè)改革的重心并非管理體制改革，而是產(chǎn)權改革。旅游產(chǎn)業(yè)振興的本質(zhì)并非經(jīng)營(yíng)權的開(kāi)放，而是產(chǎn)權激勵。旅游業(yè)向民資全面開(kāi)放，就意味著(zhù)毫不含糊地進(jìn)行產(chǎn)權激勵。所以，《實(shí)施意見(jiàn)》僅是第一步，產(chǎn)權激勵將很快成為現實(shí)，旅游產(chǎn)業(yè)由此也將走上可持續發(fā)展之路。