增長(cháng)是發(fā)展的前提和基礎，但增長(cháng)不等于發(fā)展，不能代替發(fā)展。增長(cháng)主要是指國民生產(chǎn)總值的提高，而發(fā)展則是經(jīng)濟、政治、社會(huì )、文化通過(guò)變革相互影響、相互作用、共同進(jìn)步的過(guò)程。所謂“增長(cháng)主義”政府，就是把增長(cháng)等同于發(fā)展、代替發(fā)展，把增長(cháng)作為政府最重要的價(jià)值追求、職能定位和行為準則。從實(shí)踐看，只有以追求公平可持續為目標，推進(jìn)政府轉型，才能防止和改變“增長(cháng)主義”政府傾向，充分有效地發(fā)揮政府作用。
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防止和改變“增長(cháng)主義”政府傾向至關(guān)重要 |
在我國經(jīng)濟起飛階段，政府主導型經(jīng)濟增長(cháng)方式把社會(huì )資源有效集中在投資建設上，在推動(dòng)經(jīng)濟持續快速增長(cháng)中發(fā)揮了重要作用。這種經(jīng)濟增長(cháng)方式以追求GDP增長(cháng)速度為首要目標、以擴大投資規模為重要途徑、以土地批租和上重化工業(yè)項目為突出特點(diǎn)、以資源配置的行政控制和行政干預為主要手段，在帶來(lái)投資增長(cháng)過(guò)快、投資-消費失衡、資源環(huán)境矛盾突出等問(wèn)題的同時(shí)，也造成了政府在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下公共服務(wù)的缺位。
“增長(cháng)主義”政府傾向有哪些主要影響？從實(shí)踐看，一是以增長(cháng)代替發(fā)展�！霸鲩L(cháng)主義”政府傾向造成并不斷惡化不平衡、不協(xié)調和不可持續的矛盾和問(wèn)題�？梢哉f(shuō)，現行經(jīng)濟生活中的很多矛盾問(wèn)題同“增長(cháng)主義”政府傾向的形成有著(zhù)直接的、重要的聯(lián)系。例如，重總量、輕結構，重審批、輕監管等。二是過(guò)度倚重行政力量。以政府代替市場(chǎng)，限制市場(chǎng)作用的發(fā)揮，使政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系面臨新的挑戰，甚至在某些方面面臨比較嚴重的挑戰。例如，政府對市場(chǎng)的行政干預范圍不是在逐步縮小，而是在某些方面有繼續擴大的趨勢。三是重短期、輕長(cháng)期。更多依靠短期政策工具來(lái)刺激經(jīng)濟增長(cháng)，忽視中長(cháng)期目標的實(shí)現。例如，“十五”規劃就提出，居民消費率要提高到50%，由于實(shí)踐中把注意力主要放在經(jīng)濟增長(cháng)速度上，居民消費率不僅沒(méi)有提高，反而持續下降，到2010年時(shí)僅為33.8%，降到了改革開(kāi)放以來(lái)的最低點(diǎn)。未來(lái)幾年，如果經(jīng)濟轉型不到位，走向消費主導是難以實(shí)現的。這樣，我們將面對更為嚴重的系統性風(fēng)險。此外，我們應當看到，當前經(jīng)濟增速放緩，既有短期市場(chǎng)波動(dòng)的影響，更有增長(cháng)方式轉型的中長(cháng)期因素。為此，既要出臺短期政策穩增長(cháng)，更要著(zhù)眼中長(cháng)期目標，加快推進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。四是重經(jīng)濟增長(cháng)、輕社會(huì )發(fā)展。從實(shí)踐看，“增長(cháng)主義”政府傾向難以起到有效化解社會(huì )矛盾、社會(huì )風(fēng)險的重要作用，同時(shí)還常常會(huì )人為地加大某些本不會(huì )形成的社會(huì )風(fēng)險和社會(huì )矛盾。我國正處于社會(huì )轉型期和矛盾凸顯期，更需要防止由“增長(cháng)主義”引發(fā)的社會(huì )問(wèn)題和社會(huì )風(fēng)險。一方面，經(jīng)濟增長(cháng)進(jìn)程中因利益關(guān)系失衡造成的社會(huì )矛盾和社會(huì )風(fēng)險因素有不斷增多的趨勢。這就需要在經(jīng)濟增長(cháng)的同時(shí)，有效地協(xié)調利益關(guān)系。另一方面，“增長(cháng)主義”助推“一切向錢(qián)看”，使社會(huì )道德水準下降。
如何防止和改變“增長(cháng)主義”政府傾向，對于進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，有效地發(fā)揮政府作用至關(guān)重要。一是不改變“增長(cháng)主義”政府傾向，難以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎作用，難以有效理順解決政府和市場(chǎng)的關(guān)系。以增長(cháng)替代發(fā)展，會(huì )人為壓低土地、資本、勞動(dòng)等要素價(jià)格，導致資源配置和利用的低效率。這種狀況長(cháng)期持續，不能不弱化市場(chǎng)的作用，并有可能使某些市場(chǎng)化改革難以推進(jìn)，甚至停滯、倒退。二是不改變“增長(cháng)主義”政府傾向，難以實(shí)現從“投資拉動(dòng)”型增長(cháng)方式向“消費主導”型增長(cháng)方式的轉變。實(shí)踐證明，以GDP增長(cháng)為主要追求目標，過(guò)度依賴(lài)投資難以避免，必然導致投資結構扭曲以及經(jīng)濟結構的嚴重失衡。我國早在1998年亞洲金融危機時(shí)就已提出擴大消費戰略，10多年來(lái)消費率不僅沒(méi)有提高，反而逐年下降。這與政府的GDP增長(cháng)主義傾向、總量導向和投資拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)的慣性思維直接相關(guān)。三是不改變“增長(cháng)主義”政府傾向，經(jīng)濟運行中的風(fēng)險難以化解，使短期的“保增長(cháng)”帶來(lái)中長(cháng)期經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中更多不穩定的風(fēng)險因素。這就需要把穩增長(cháng)的短期目標和調結構轉方式的中長(cháng)期目標有機結合起來(lái)，并且要在調結構上下工夫，以調結構促進(jìn)穩增長(cháng)。四是不改變“增長(cháng)主義”政府傾向，難以化解、減少不斷增加的社會(huì )矛盾和風(fēng)險�，F實(shí)情況說(shuō)明，要高度警惕“增長(cháng)主義”引發(fā)的社會(huì )風(fēng)險，強化政府的社會(huì )管理。我國當前社會(huì )風(fēng)險的主要來(lái)源之一是收入分配和各種利益關(guān)系失衡。政府社會(huì )管理面臨的緊迫任務(wù)是通過(guò)破題收入分配改革、理順利益關(guān)系。與此同時(shí)，政府需要積極發(fā)展文化軟實(shí)力，以形成社會(huì )文明和社會(huì )進(jìn)步的重要基礎。
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推進(jìn)發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶�(xiàn)的政府轉型 |
改變政府主導的經(jīng)濟增長(cháng)方式，發(fā)揮市場(chǎng)主導下政府的有效作用。一是在經(jīng)濟生活領(lǐng)域強調在市場(chǎng)主導下有效地發(fā)揮政府作用，還是強調在政府主導下有限發(fā)揮市場(chǎng)作用。毫無(wú)疑問(wèn)，在經(jīng)濟生活中，應當強調在市場(chǎng)主導下有效發(fā)揮政府的作用。二是從“投資主導”走向“消費主導”的關(guān)鍵因素是政府轉型。拉動(dòng)消費需求是轉變發(fā)展方式的重要戰略方針。目前的現實(shí)情況是，投資消費失衡的狀況并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。為此，建議盡快制訂國家消費戰略規劃，并把提高消費率作為評價(jià)各級政府、尤其是中央和省級政府績(jì)效的重要約束性指標。三是要穩投資，更要通過(guò)改變“增長(cháng)主義”政府傾向，優(yōu)化投資結構。我國仍處于經(jīng)濟上升的通道，投資的空間還很大。問(wèn)題在于，如果不改變“增長(cháng)主義”政府傾向，政府還是熱衷于集中力量做大事，重點(diǎn)放在“鐵公基”上，就會(huì )固化現有的增長(cháng)方式。所以，關(guān)鍵問(wèn)題在于盡快采取措施優(yōu)化投資結構，特別是要將更多投資用集中在公益性項目，以解決廣大城鄉居民日益增長(cháng)的公共需求，由此拉動(dòng)消費需求。
改變國有資本配置格局，以公益性為重要目標推進(jìn)國有經(jīng)濟的戰略性調整。一是以公益性為目標推進(jìn)國有資本配置的戰略性調整。這是因為：國有資本不能等同于一般的社會(huì )資本，哪里有盈利就往哪里去；把公益性作為優(yōu)化國有資本配置的戰略目標，有利于經(jīng)濟結構調整，有利于消費主導的經(jīng)濟轉型；把國有資本主要配置在公益性領(lǐng)域，是進(jìn)入公共產(chǎn)品短缺時(shí)代、社會(huì )需求結構變化升級的客觀(guān)要求；把國有資本主要配置在公益性領(lǐng)域，就是把國有資本更多地投向關(guān)系國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。這不是削弱而是在強化國有經(jīng)濟的主導地位和控制力。二是要加快實(shí)現國有資本的公益性回歸：適應國家產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的要求，調整投資結構，使新增國有資本投資主要配置在自然壟斷領(lǐng)域、公共產(chǎn)品領(lǐng)域以及事關(guān)國計民生和國家安全的戰略性領(lǐng)域；國有資本逐步從一般競爭性領(lǐng)域退出，重點(diǎn)轉移到公共產(chǎn)品領(lǐng)域；把競爭性領(lǐng)域的國有資本，集中配置在事關(guān)中長(cháng)期國民經(jīng)濟持續快速增長(cháng)的能源、資源和高科技等新興戰略產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮國有資本的優(yōu)勢，參與更高層次的國際競爭，以提升國家競爭力；對確有必要保留在其他競爭性領(lǐng)域的國有資本，要提高收租分紅比例，爭取5年左右由目前的10～15%，提高到25%左右，并將收租分紅收益主要投入到社會(huì )公益領(lǐng)域，使城鄉居民直接受益。三是加快壟斷行業(yè)改革。今天，強調把國有資本主要配置在公益性領(lǐng)域，重要的目的是通過(guò)打破壟斷，形成公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境，從而促進(jìn)優(yōu)勝劣汰。壟斷行業(yè)改革不破題，國有資本的配置格局是難以改變的。
改變國民收入分配格局，形成公平分配的利益關(guān)系。一是由“國富優(yōu)先”走向“民富優(yōu)先”，以“民富優(yōu)先”破題收入分配改革。要把以政府主導的民生改善和制度化的“民富優(yōu)先”相結合，才能夠破題收入分配改革。例如：加大國民收入分配結構調整力度，明顯提高勞動(dòng)報酬在國民收入分配中的比重；加快推進(jìn)農民工市民化進(jìn)程，盡快讓農民工成為歷史；加快城鄉基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，切實(shí)保障和不斷改善民生。未來(lái)一、兩年，能否以民富優(yōu)先破題收入分配改革，對消費主導的轉型具有牽動(dòng)全局的決定性影響。二是走向消費主導的重要因素是中等收入群體的比重。改革開(kāi)放33年以來(lái)，我國的中等收入群體比重只有20%左右，這一現狀同我國發(fā)展方式轉變、走向“消費主導”的戰略是嚴重不相適應的。能不能爭取到2020年，使中等收入群體的比重從現在的20%上升到40%，對于形成我國經(jīng)濟增長(cháng)的內生動(dòng)力有著(zhù)極為重要的影響。這就需要盡快形成中等收入群體快速發(fā)展的政策體系和制度環(huán)境：改革制約擴大中等收入群體的稅制結構，對城鄉居民全面實(shí)行結構性減稅，使國民財富再分配更多地向居民傾斜；加強居民財產(chǎn)權利保護，尤其是保障廣大農民的土地財產(chǎn)權益，建立土地增值收益的公平分享機制，使農村居民通過(guò)土地要素增值來(lái)積累財富。三是以收入和財產(chǎn)公開(kāi)透明為重點(diǎn)的收入分配基礎制度建設。財產(chǎn)公開(kāi)的基礎制度沒(méi)形成，權力尋租就會(huì )有增無(wú)減，各種名堂的灰色收入也會(huì )有增無(wú)減，部門(mén)利益、行業(yè)利益更會(huì )有增無(wú)減。公開(kāi)透明也是解決“三公”經(jīng)費治理困境的重要途徑，多年來(lái)之所以步履艱難，成效甚微，重要的原因在于尚未實(shí)現“三公”的陽(yáng)光化。面對利益關(guān)系嚴重失衡的現狀，現在到了以更大的決心和魄力推進(jìn)財產(chǎn)公開(kāi)透明的時(shí)候了：盡快建立居民收入登記制度與完善的納稅申報制度，爭取“十二五”末期覆蓋所有的城鎮居民，2020年覆蓋所有的城鄉居民；未來(lái)2～3年全面推進(jìn)官員財產(chǎn)公開(kāi)；“十二五”全面實(shí)現財政預決算的公開(kāi)透明。
建立公共服務(wù)導向的中央地方關(guān)系。一是“總量導向”的中央地方關(guān)系需要向“公共服務(wù)導向”的中央地方關(guān)系轉變。國家“十二五”規劃明確提出以科學(xué)發(fā)展為主題，以轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線(xiàn)，但從地方政府的行為模式來(lái)看，仍然以經(jīng)濟總量為導向，以大干快上為主。中央“十二五”規劃將年均經(jīng)濟增長(cháng)預期目標定為7%，給經(jīng)濟結構調整預留了很大的空間。但從地方政府的“十二五”規劃看，全國31個(gè)省區市GDP增長(cháng)平均預期目標達到10.7%，高出全國規劃目標的50%，造成中央規劃的虛置。實(shí)現中央地方關(guān)系由以經(jīng)濟總量為導向向以公共服務(wù)為導向的轉變，成為新時(shí)期行政管理體制改革的重大課題。二是明確劃分中央政府和地方各級政府的公共服務(wù)職責。1994年分稅制以來(lái)，中央地方關(guān)系多年未有大的改變，中央地方經(jīng)濟管理權限并未實(shí)現合理的劃分，地方政府間圍繞GDP增長(cháng)的競爭愈演愈烈。由于基本公共服務(wù)領(lǐng)域的中央地方責任分工問(wèn)題沒(méi)有得到解決，各級政府間事權與財政能力均衡的保障機制并未建立起來(lái)，基本公共服務(wù)均等化的后續改革實(shí)際上很難進(jìn)一步推進(jìn)下去。三是推進(jìn)行政層級和行政區劃體制的改革。未來(lái)5-10年是我國城市化加快發(fā)展的重要時(shí)期，尤其是城市圈、城市群經(jīng)濟將成為拉動(dòng)內需的主要驅動(dòng)力。從現實(shí)情況看，城市經(jīng)濟發(fā)展受限于行政區分割的影響比較嚴重。按照加快城市化的要求調整行政層級，使行政區劃調整服務(wù)于城市化健康發(fā)展，為經(jīng)濟增長(cháng)提供內生動(dòng)力。這不僅可以創(chuàng )造出巨大的改革紅利，還可以為我國減少行政層級尋求一條切實(shí)可行的現實(shí)路徑。
政府理念的改變十分重要。是以公共服務(wù)為中心還是以經(jīng)濟建設為中心，這是改變政府理念的首要問(wèn)題。改革開(kāi)放初期，即在市場(chǎng)經(jīng)濟體制尚未形成、企業(yè)尚未成為市場(chǎng)主體的背景下，政府的主要職能是以經(jīng)濟建設為中心，并以政府為主導調動(dòng)多方面的力量擴大經(jīng)濟總量；在市場(chǎng)經(jīng)濟體制初步形成以后，經(jīng)濟建設的主體是企業(yè)、是社會(huì )，政府的主要職能是要創(chuàng )造一個(gè)公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境。這樣，才能為企業(yè)、社會(huì )以經(jīng)濟建設為中心提供重要保障。在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制基本形成、企業(yè)成為市場(chǎng)競爭主體的條件下，政府以公共服務(wù)為中心是保證企業(yè)、社會(huì )以經(jīng)濟建設為中心的基本前提和重要條件。長(cháng)期把“經(jīng)濟建設為中心”絕對化、片面化，以及由此形成的與時(shí)代發(fā)展不相適應的某些政府理念已經(jīng)到了必須改變的時(shí)候了，到了需要明確提出以公共服務(wù)為中心實(shí)現政府轉型的時(shí)候了。
推進(jìn)結構性改革。在現實(shí)情況下，“增長(cháng)主義”政府傾向是一個(gè)制度結構的產(chǎn)物。只有把以改變“增長(cháng)主義”政府傾向為重點(diǎn)的行政體制改革作為全面改革的重點(diǎn)和關(guān)鍵，我們才能實(shí)現財稅體制改革、干部選拔機制改革、社會(huì )體制改革以及某些政治體制改革的破題。例如：以基本公共服務(wù)均等化為目標建立公共財政制度，強化地方政府公共服務(wù)能力；改變地方政府“增長(cháng)主義”傾向，建立起鼓勵地方政府真正以公共服務(wù)為中心的有效激勵約束機制。
改變政府自身利益傾向。與“增長(cháng)主義”政府傾向直接聯(lián)系的難以改變的問(wèn)題就是部門(mén)利益、行業(yè)利益、地方利益，也就是政府自身利益。政府自身利益的形成具有普遍性，而且呈現不斷強化的趨勢。政府是公共利益的代表者，如果不解決“增長(cháng)主義”政府的傾向，要使各級政府堅守公共利益代表者的定位，使其在經(jīng)濟發(fā)展方式轉變與和諧社會(huì )建設中有效發(fā)揮作用，是十分困難的。
當前，解決政府自身利益問(wèn)題、強化政府公共利益代表者的基本定位，有三件事需要做：一是增強政府的公開(kāi)性。強調建設“陽(yáng)光政府”，說(shuō)到底就是要加大政府的公開(kāi)性。很多問(wèn)題、尤其是一些腐敗問(wèn)題，在公開(kāi)中就能找到解決的有效途徑。二是加強社會(huì )監督。在現行體制下，以權力監督權力的作用是有限的。把以權力制約權力和社會(huì )監督制約權力相結合，這樣才能探索出一條有效的公共治理的新路子。三是在政府自身利益形成的背景下，改革的統一部署和協(xié)調十分重要。建立高層次的改革協(xié)調機構，能有效地協(xié)調部門(mén)利益、地區利益、行業(yè)利益。這對推進(jìn)改革也十分重要。