最近，廣州汽車(chē)“限購令”引起討論。2012年6月30日，廣州市出臺汽車(chē)“限購令”。最初市民們對治堵新政出臺的過(guò)程有些不安，未料到，7月12日，遠在北京的中國汽車(chē)工業(yè)協(xié)會(huì )突然發(fā)聲，認為廣州新政與國家政策有違背之嫌。汽車(chē)工業(yè)協(xié)會(huì )批評廣州市政府的理?yè)袃牲c(diǎn)。一是汽車(chē)限購政策會(huì )給汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和銷(xiāo)售構成傷害，許多城市有可能效仿此舉。如果是這樣，廣州新政就與中央要求促內需的精神相違背。二是國務(wù)院是不允許地方自行出臺限購令，類(lèi)似的治堵新政都需要向國務(wù)院匯報并獲得認可，而廣州新政沒(méi)有向北京相關(guān)部門(mén)請示。
因此，廣州市的治堵新政就遇到了一個(gè)困境，城市交通公共政策與汽車(chē)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策有沖突。在沖突的情況下，如何解決？筆者的觀(guān)點(diǎn)是，汽車(chē)工業(yè)協(xié)會(huì )的要求有違政府和企業(yè)之間的既定互動(dòng)規則，也不符合公共治理的一些理念。廣州新政出臺的程序方面是有值得商榷之處，汽車(chē)工業(yè)協(xié)會(huì )卻不能以汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為由擋地方政府正當的“治堵”公共政策。
廣州是在6月30日晚上公布中小客車(chē)總量調控交通政策。雖然有了新政，實(shí)施細則卻沒(méi)有同步發(fā)布，因此許多市民議論紛紛。之后，廣州政府也公布了“限購令”細則。有評論認為，廣州模式是北京和上海模式之外的“第三模式”。這個(gè)模式的特點(diǎn)就是結合了公平與效率的要求。支付能力較弱的個(gè)體可以通過(guò)搖號獲得便宜的購車(chē)機會(huì )，不過(guò)搖號有隨機性，因此市民要付出時(shí)間成本。而不愿付出時(shí)間成本、支付能力較高的個(gè)體就可以通過(guò)競拍來(lái)獲得車(chē)牌。而競拍所得的費用還是可以返還給公共交通事業(yè)，因此廣州新政將一舉多得。
除了認為可能打擊汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之外，人們對新政還有一些憂(yōu)慮。有些市民認為，正是由于政府房屋政策失當，許多在城市中心區工作的居民只能將家安在郊區。而這些民眾對購車(chē)有著(zhù)剛性需求。而每月僅5000個(gè)搖號名額，可能讓這些人等待數年才能購車(chē)。此外一些市民認為每月5000個(gè)競拍名額會(huì )造成只有“有錢(qián)人”開(kāi)得起車(chē)的現象，加重社會(huì )經(jīng)濟不平等。
對于廣州限購新政出臺的過(guò)程，筆者也持有保留意見(jiàn)。廣州市現在機動(dòng)車(chē)保有量已經(jīng)超過(guò)240萬(wàn)輛，在高峰期時(shí)平均車(chē)速差不多是每小時(shí)20公里。這樣的擁擠程度是令人難以接受，也給民眾的生活帶來(lái)困擾。在這種背景下，適當地限制私人汽車(chē)（相對于公共汽車(chē)）的發(fā)展是很有必要的。理論上說(shuō)，人們在做出個(gè)體決定時(shí)，往往少顧及整體效應。也就是，人們常常會(huì )想，增加自己一輛汽車(chē)不會(huì )對總體交通造成損害，而當人們紛紛購車(chē)時(shí)，汽車(chē)的保有量就會(huì )迅速上升，而道路里程難以同步增長(cháng)，城市的擁堵問(wèn)題會(huì )日趨嚴重。因此，公共交通問(wèn)題，政府一般是通過(guò)一些公共政策來(lái)施加干預，這在許多國家和地區早有先例。
香港一直奉行“小政府、大市場(chǎng)”的理念，政府只有在不得已的情況下，才會(huì )干預市場(chǎng)事務(wù)。不過(guò)，香港政府很早就限制私人汽車(chē)的發(fā)展。香港政府對私人汽車(chē)征收超高的收費，牌照和登記相關(guān)費用和汽油稅等等處于很高的水平。當然這種限制私人交通、鼓勵公共交通的成效很明顯，香港每千人大約只擁有50余輛私人汽車(chē)，擁車(chē)率低于國內的一些小城市。而九成的香港市民使用公共交通系統。
盡管我們可以有各種爭論（包括為何市民購車(chē)的意愿較高），治堵是迫在眉睫。有許多市民也是贊成政府加重私人汽車(chē)的公共收費，這樣一方面可以限制私人交通；另一方面，從私人汽車(chē)使用中征收的資金可以流至公共交通事業(yè)，市民可以更加放心使用公共交通。久而久之，城市的交通就會(huì )形成良性循環(huán)。一部分重視時(shí)間成本的高收入人群出行靠私人汽車(chē)，而大部分市民出行則依賴(lài)高度發(fā)達的公共交通系統。
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公共政策優(yōu)先于產(chǎn)業(yè)政策 |
在大多數情況下，產(chǎn)業(yè)政策與城市的交通治理沒(méi)有關(guān)聯(lián)。有一種說(shuō)法在我國流行很廣，就是一些城市不愿意發(fā)展公共交通系統的真正原因，就在于該城市擁有汽車(chē)產(chǎn)業(yè)。從長(cháng)遠來(lái)看，為了扶持汽車(chē)產(chǎn)業(yè)、犧牲民眾的交通時(shí)間是一種“慢性自殺”行為，對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展均造成嚴重的負面影響。
人們可能會(huì )反駁，2008年全球金融危機之后，不是許多發(fā)達國家都推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策嗎？產(chǎn)業(yè)政策是一個(gè)國家或地區的戰略性行為，政府通常會(huì )出臺一些稅收或者用地優(yōu)惠政策來(lái)鼓勵某類(lèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在金融危機發(fā)生后，許多發(fā)達國家的失業(yè)率上升，過(guò)度依賴(lài)金融和房地產(chǎn)業(yè)的危害也凸顯出來(lái)，因此這些國家開(kāi)始有意識地扶持一些產(chǎn)業(yè)。比如一些國家鼓勵發(fā)展環(huán)保的勞動(dòng)密集型企業(yè)，也有一些國家扶持新能源等產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策說(shuō)起來(lái)有兩三百年的歷史，最早是發(fā)達經(jīng)濟體如美國、德國等國家采用此策略推進(jìn)國內制造業(yè)的發(fā)展。東亞國家和地區也曾推行類(lèi)似的產(chǎn)業(yè)政策。在大多數情況下，政府通過(guò)銀行信貸、稅收優(yōu)惠和用地政策來(lái)刺激某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而推進(jìn)經(jīng)濟和就業(yè)雙增長(cháng)。
雖然產(chǎn)業(yè)政策對發(fā)展經(jīng)濟有益處，現實(shí)中爭議卻是層出不窮。一些研究認為，產(chǎn)業(yè)政策給社會(huì )帶來(lái)的負面效應要遠大于其正面效應。特別是在發(fā)展中國家，所謂的產(chǎn)業(yè)政策往往鞏固甚至強化了既有的不合理的產(chǎn)業(yè)政策。而在發(fā)達國家中，產(chǎn)業(yè)政策的爭議是，政府官員并沒(méi)有信息優(yōu)勢，因此政府出臺的產(chǎn)業(yè)政策往往造成新的政府干預失敗。產(chǎn)業(yè)政策在全球范圍內最新的爭論在于，政府應該支持勞動(dòng)密集型的企業(yè)以刺激就業(yè)，還是支持高生產(chǎn)率企業(yè)以增強國家競爭力。
總的來(lái)說(shuō)，許多國家和地區在出臺和執行產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，會(huì )考慮此類(lèi)政策的負面效應。產(chǎn)業(yè)政策也不能凌駕于公眾利益密切相關(guān)的公共政策。比如香港一直過(guò)度依賴(lài)房地產(chǎn)業(yè)和金融業(yè)，因此香港政府近年提出要發(fā)展六大優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)。它們分別是教育、醫療、創(chuàng )新科技、檢測認證、環(huán)保和文化創(chuàng )意。對于這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府主要用提供優(yōu)惠土地來(lái)扶持它們的發(fā)展。
不過(guò)，具體執行中，宏觀(guān)的公共政策與產(chǎn)業(yè)政策也有沖突之處。比如香港醫療產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要指私立醫院的進(jìn)一步擴張。在這其中，有兩項沖突相當突出。一是香港的公立醫療，任何香港居民均有權持身份證到公立醫院看病，價(jià)格極其低廉，但市民要付出是時(shí)間成本。香港的私立醫院則希望可以通過(guò)改變醫療保障系統，來(lái)增進(jìn)私立醫院的使用率。不過(guò)，在大多數的公眾咨詢(xún)中，市民對改革可能造成醫療負擔上升非常敏感，因此增進(jìn)私立醫療使用的計劃一直無(wú)法實(shí)現。二是雙非孕婦在港產(chǎn)子問(wèn)題。此類(lèi)在港出生的小孩的父母親均非香港居民。之前之所以開(kāi)放此項服務(wù)，就在于給私立醫院創(chuàng )造一個(gè)利潤增長(cháng)點(diǎn)。在私立醫院健康發(fā)展的同時(shí)，政府就不需過(guò)于擔心公立醫院過(guò)度膨脹的后遺癥。不過(guò)，最近雙非孕婦在港產(chǎn)子引起香港社會(huì )的高度關(guān)注，原因在于本地孕婦無(wú)法得到應有的床位。因此，當產(chǎn)業(yè)政策與公共政策相沖突時(shí)，香港的做法就是產(chǎn)業(yè)政策一定要讓位。香港新任特首宣布明年香港私營(yíng)醫院暫停接收“雙非”孕婦。香港新特首此舉一出，雖然私立醫院協(xié)會(huì )相當不悅，市民卻拍手稱(chēng)快。
回到廣州的治堵新政，盡管此政策有各種可爭議之處，汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展卻不能優(yōu)于一個(gè)地方公共交通的治理政策。利益是有各種優(yōu)先順序，當利益有沖突時(shí)，公眾利益是至上的。國內的汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還有一些未開(kāi)拓或者開(kāi)拓得不理想的“藍�！�，汽車(chē)協(xié)會(huì )應該推動(dòng)會(huì )員們努力開(kāi)始新的市場(chǎng)（包括海外市場(chǎng)）。在地方政府治堵中，汽車(chē)協(xié)會(huì )如果認為政府的行為有違法之舉，可以與普通民眾一樣發(fā)出批評聲音。