最近，江蘇省南京市政府發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步擴大內需拉動(dòng)消費的若干意見(jiàn)》，其中有關(guān)積極支持人才住房消費的舉措社會(huì )反響強烈。
從內容看，該意見(jiàn)結合南京市當地實(shí)際，從投資拉動(dòng)內需，促進(jìn)房地產(chǎn)消費等十個(gè)方面，提出了三十條具體的政策措施。這些措施以民生需求為導向，以培育新興消費熱點(diǎn)、改善和優(yōu)化消費環(huán)境為目標，突出加大政府的扶持力度。從執行力看，通過(guò)相關(guān)責任部門(mén)的具體落實(shí)，使政策措施本身獲得了實(shí)施上的組織保障。
然而，在中央限購令尚未解除的政策背景下，作為地方新政，該意見(jiàn)的房地產(chǎn)消費舉措無(wú)疑觸動(dòng)了輿論與社會(huì )公眾敏感的神經(jīng)。在該意見(jiàn)的第六條中，南京市政府提出要積極支持人才住房消費，入選“321”計劃的人才，正常繳納公積金的可優(yōu)先享受公積金貸款；首次購買(mǎi)自住商品住房，視同南京戶(hù)籍，并可按五年內個(gè)人所得稅市以下留成部分，給予購房補貼。
地方人才政策能否突破國家房地產(chǎn)調控政策的限制，能否使所引進(jìn)人才通過(guò)購房補貼形式獲得特殊優(yōu)惠待遇，地方政策的制定和推出有無(wú)合法性邊界，這樣的問(wèn)題直接拷問(wèn)著(zhù)南京市政府這次經(jīng)濟新政的政策邏輯。
在我國現行的政策體系中，地方政策一直頗受爭議，這與地方政府是否享有必要的宏觀(guān)經(jīng)濟調控權問(wèn)題聯(lián)系在一起。
宏觀(guān)經(jīng)濟調控權屬于憲法性權力，中央政府的這一權力分別由國家發(fā)改委、中國人民銀行等幾家宏觀(guān)經(jīng)濟調控部門(mén)具體行使。地方政府是否享有宏觀(guān)經(jīng)濟調控權，在現行憲法中規定得并不明確。分稅制改革以來(lái)，地方政府的事權和財權范圍與中央政府劃分得基本明晰，只是鑒于現行分稅制不夠徹底，從而導致一些地方保護現象的發(fā)生。
地方政策所承載的地方利益，因其特有的一致性與獨立性雙重特征，而與中央利益之間不時(shí)展開(kāi)政策博弈。在事權與財權的匹配中，中央與地方的利益關(guān)系構成了國內政府間關(guān)系的縱軸，在這樣的政策博弈中，中央政府為實(shí)現公共利益的最大化而會(huì )限制地方自身利益的無(wú)限膨脹，地方政府則為謀求地方經(jīng)濟的最優(yōu)發(fā)展而往往要求中央放權讓利，給予地方更多照顧。
從博弈效果看，中央過(guò)分集權會(huì )嚴重抑制地方的積極性，影響公共利益的整體實(shí)現；而地方無(wú)限分權，則又會(huì )導致社會(huì )利益失衡，宏觀(guān)經(jīng)濟失控，使經(jīng)濟社會(huì )陷入一種無(wú)序狀態(tài)。
市場(chǎng)經(jīng)濟強調社會(huì )利益的多元性，無(wú)論是中央政策還是地方政策都始終跟著(zhù)市場(chǎng)走。在我國經(jīng)濟逐步融入世界經(jīng)濟的過(guò)程中，全球化本身在不斷加劇市場(chǎng)競爭，發(fā)展區域經(jīng)濟是地方政府肩負的一項重任，這使得地方與地方之間、地方與中央之間的政策博弈在所難免。能否把地方政策的獨立性與中央政策的一致性有機統一起來(lái)，成為地方政策制定時(shí)的關(guān)鍵與難點(diǎn)所在。
今年上半年，各地在房地產(chǎn)領(lǐng)域微調動(dòng)作頻繁，其中有的調整了公積金貸款政策，有的則給予購房者相應補貼，還有的減免購房契稅或退稅，更有甚者直接放松限購標準。但總體上看，“限購限價(jià)”已然成為地方政策中不能觸碰的調控紅線(xiàn)，一觸即死成為該類(lèi)政策的宿命。雖然中央政策層面年初即傳出對首次購房予以支持的聲音，從而為剛需購房者帶來(lái)福音，然而，中央一再重申調控政策不變表明，截至目前中央對于鞏固房地產(chǎn)調控成果的決心始終未有松動(dòng)。
實(shí)踐中，一些地方雖然在宣傳口號上與中央保持一致，但在持續下滑的土地收入、地產(chǎn)交易收入以及地方經(jīng)濟壓力之下，卻在私下不斷地微調地方政策，其目的即在于反復試探中央政策的底線(xiàn)。南京市政府推出的支持人才住房消費政策，事實(shí)上就是一例典型。對已入選南京市“321”計劃的人才而言，首次購買(mǎi)自住商品住房即視同南京戶(hù)籍，這無(wú)疑使本不具有購房資格的人通過(guò)政策微調進(jìn)入了當地住房消費市場(chǎng)，因此也就難逃放松限購標準之嫌疑。
南京市政府通過(guò)制定地方政策來(lái)擴大內需、拉動(dòng)消費，一方面反映出地方政府在應對后危機時(shí)代經(jīng)濟發(fā)展形勢時(shí)突出了其重要抓手，另一方面也體現了地方政府在以實(shí)際行動(dòng)致力于貫徹落實(shí)中央政策、推動(dòng)區域經(jīng)濟的可持續發(fā)展。因此，總體而言，南京市政府的這一政策立足于擴大內需，預借政策引導來(lái)增強地區經(jīng)濟發(fā)展的內生動(dòng)力，這與中央“穩增長(cháng)、惠民生、調結構、促轉型”的核心政策目標是保持一致的。
但是，面對日益激烈的人才市場(chǎng)競爭，南京市政府專(zhuān)門(mén)針對已入選南京市“321”計劃的人才就住房消費市場(chǎng)準入政策進(jìn)行微調，即便其主觀(guān)上是善意的，但這種通過(guò)完善地方人才政策來(lái)挑戰國家現行房地產(chǎn)調控政策底線(xiàn)的行為并不足取，地方政府在政策博弈中應盡量減少與中央政策的沖突，不能突破中央政策的底線(xiàn)。
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地方補貼政策應守程序公平和實(shí)質(zhì)公平原則 |
在吸引人才、促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變以及消費結構轉變的過(guò)程中，地方補貼政策是其中的重要工具之一。作為財政補貼的一種類(lèi)型，地方補貼同樣是一種轉移性支出，對改變市場(chǎng)的資源配置結構、穩定市場(chǎng)的供給與需求有著(zhù)直接影響。由于地方政府對補貼的支付是無(wú)償的，不需要被補貼者支付任何對價(jià)，因此領(lǐng)取補貼后，企業(yè)和個(gè)人實(shí)際收入實(shí)現凈增加，這對改善其經(jīng)濟狀況、提高其生產(chǎn)或消費能力有著(zhù)積極意義。然而，地方補貼政策的采用必須適度和透明，貫徹程序公平原則和實(shí)質(zhì)公平原則，必須兼顧市場(chǎng)實(shí)際需求與財政實(shí)際支出能力，否則即會(huì )對市場(chǎng)產(chǎn)生不必要的扭曲作用，妨礙市場(chǎng)機制正常功能的發(fā)揮。
南京市政府對入選“321”計劃的人才實(shí)施的購房補貼，適用于該類(lèi)人才首次購買(mǎi)自住商品住房，具體的補貼標準是按照五年內個(gè)人所得稅市以下留成部分來(lái)計算。這種補貼典型地歸入了地方政府補貼范疇，把地方所引進(jìn)人才的住房福利待遇與促進(jìn)地方住房消費政策銜接了起來(lái)，使入選“321”計劃的人才普遍享有了在南京市首次購買(mǎi)自住商品住房的資金優(yōu)惠。
至于這種購房補貼是否公平，主要取決于南京市在引進(jìn)人才戰略中是否給予其他類(lèi)型人才以相同待遇，是否存在人才購房補貼歧視。與普通購房人相比，這種補貼體現了地方政府對“321”計劃人才的傾斜性保護政策，通過(guò)這種補貼地方政府著(zhù)力于改善住房資源配置結構，單從這一層面講，只要補貼程序公開(kāi)透明，很難說(shuō)這樣的補貼不公平。當然，在中央限購令尚未解除的前提下，這種購房補貼的正當性值得探究，其對公平就業(yè)是否產(chǎn)生負面影響需要更進(jìn)一步的分析。
當前，地方政策的合法性問(wèn)題較為突出。有人說(shuō)，這是一個(gè)政策不斷增長(cháng)且日益盛行的時(shí)代。
從時(shí)代背景看，政策與法律的關(guān)系一直糾結在傳統、法律現代化以及后現代思潮的激烈碰撞之中，法律的至上性受到了挑戰，政策與法律、實(shí)質(zhì)法治與形式法治之間的矛盾相互交織在一起。與政策的增長(cháng)和盛行相伴而生的，是法律的日益空洞化，這種趨勢不斷動(dòng)搖著(zhù)人們傳統的法治信念和理想，對法律的權威性形成了巨大沖擊。
正確認識地方政策與法律的關(guān)系至關(guān)重要。地方政策與法律的區別完全可以從政策與法律的辯證關(guān)系中得到詮釋?zhuān)咴谥贫ㄖ黧w和程序、實(shí)施機關(guān)和方式、規范表現形式、調整手段等方面有著(zhù)明顯不同。這里所要強調的，是二者之間的聯(lián)系。
通常而言，地方政策對法律具有拾遺補缺的作用，地方政府在尊重法律原則和規則的前提下，可以通過(guò)地方政策來(lái)彌補法律的不足，以更好發(fā)揮法律調整社會(huì )經(jīng)濟關(guān)系的功能作用。但是，地方政策與法律之間并不是簡(jiǎn)單的平行關(guān)系或并列關(guān)系，而是一種主從關(guān)系，在這種關(guān)系中，地方政策需要服從法律的價(jià)值取向，用政策的靈活性和不斷試錯來(lái)彌補法律穩定性之不足。然而，實(shí)踐中，一些地方為了便宜從事，用政策替代法律，或者用政策不斷侵蝕法律的邊界，這樣做既危險又愚蠢，其最終結果可能導致法律虛無(wú)主義，與憲法規定的依法治國背道而馳。
南京市政府推出的前述政策并不局限于政策博弈的問(wèn)題，這樣的舉措提示我們，雖然我國尚缺乏一部宏觀(guān)調控基本法，但在現有的法律框架內，地方政策的制定必須堅守合法性邊界，使人才就業(yè)的政策福利符合《就業(yè)促進(jìn)法》中公平就業(yè)、消除就業(yè)歧視的規定，以維護地方政策與國家法律的統一。