沒(méi)有透明的預決算，就沒(méi)有公共財政。沒(méi)有公共財政、沒(méi)有硬約束，會(huì )發(fā)生什么事？鐵道部天價(jià)宣傳片足以讓我們管中窺豹：媒體披露財務(wù)詳情如下，5分鐘的簡(jiǎn)陋宣傳片，花費1850萬(wàn)元，沒(méi)有經(jīng)過(guò)招標，支付導演250萬(wàn)元酬勞（稅后）和117.8萬(wàn)元稅款，即使拍攝費用高達600萬(wàn)元，流向黑洞的費用總計882.8萬(wàn)元。也就是說(shuō)，預算將近一半流向了黑洞，其中有接攬生意一接一個(gè)準的公司，有鐵道部的貪腐人員。
按照2011年中央決算報告，中央公共財政支出56435.32億元，完成預算的103.8%，增長(cháng)16.8%。其中，中央本級支出16514.11億元，完成預算的96.9%，增長(cháng)3.3%；中央對地方稅收返還和轉移支付支出39921.21億元（相應形成地方財政收支），完成預算的107%，增長(cháng)23.4%。如果其中有一部分資金流向黑洞，這對處于財政、貨幣緊縮期的中國經(jīng)濟，是不可承受之重。
表面看來(lái)，鐵道部的投資與關(guān)聯(lián)的實(shí)體企業(yè)是市場(chǎng)實(shí)體，與公共財政不相干，其實(shí)大謬不然。鐵道部60%的負債率，2萬(wàn)億元的債務(wù)，5000多億元的鐵路建設債券以及向下游企業(yè)拖欠的2000多億元，無(wú)一不是以政府信用為隱性擔保，獲得的低息債券，應納入國有資本經(jīng)營(yíng)預算范圍。目前預算軟約束的現狀是，全國人民勒緊褲腰帶發(fā)展高鐵，而某些高鐵項目卻成為失去約束的資金黑洞，成為尋租者的樂(lè )園，成為權貴公司的寄身地。
全國人大官網(wǎng)上公布的《預算法修正案（草案二次審議稿）條文》，無(wú)法量化與執行的字眼過(guò)多，約束力不強，國庫收支的負責部門(mén)不清楚，堅持中國預算核心癥結的分稅制沒(méi)有動(dòng)搖，意味著(zhù)難以重建中央與地方財政平衡。
《修正案》將第三條改為第九條，修改為
“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績(jì)效和收支平衡的原則”。什么叫勤儉節約、量力而行、講求績(jì)效？沒(méi)有一個(gè)政府層級在編制本級預算時(shí)，認為自己是奢侈浪費的。
對于公共財政的約束力疲軟無(wú)力，《修正案》規定，“各級預算的編制、執行、監督應當建立健全相互制約、相互協(xié)調的機制”，各級政府部門(mén)預算審查與批準均由人大審議。不得不指出的是，到目前為止，某些地方人大仍有“橡皮圖章”綽號，鮮見(jiàn)人大提出異議對預決算實(shí)行嚴厲的監督，人大似乎更像幫忙者，而不是身負重任的監督者。公眾得知預決算的情況，目前較為可靠的途徑是通過(guò)審計署的審計報告，從李金華先生掀起審計風(fēng)暴以來(lái)，審計報告給公眾提供了一扇通向公共財政使用效率的狹窄小窗。
但審計署無(wú)法承擔建立公共財政的重任，這是由審計署的職能所決定的。此外，行政體系內部的自我監管天生缺乏獨立品格，這不是審計體系的垂直管理能夠解決的，人們有理由擔心，一旦審計署的上級不愿意看到過(guò)多的問(wèn)題，一旦審計署受到巨大的壓力，會(huì )不會(huì )從“看門(mén)狗”變成“寵物狗”？
近兩年中央各部門(mén)公開(kāi)本部門(mén)預算以及三公經(jīng)費，本意是通過(guò)公眾監督，降低公共管理的成本。筆者曾經(jīng)咨詢(xún)地方官員，目前的三公經(jīng)費比以往要嚴格得多，但三公經(jīng)費的公開(kāi)卻不盡如人意，三個(gè)數字幾句話(huà)，如同天書(shū)。正如有的統計數據是誤導公眾的，有的三公經(jīng)費公開(kāi)是讓人更糊涂的，不包括項目支出，公眾無(wú)法了解哪一項該支出哪一項不該支出，尋租的空間有多大、執政效率有多高，猜測的結果必然導致群體的心理激憤。
在預算方面還缺乏博弈平臺，如地方財政不允許赤字，但面臨經(jīng)濟下行壓力，各地政府推出地方版的財政刺激政策，長(cháng)沙出臺超過(guò)8000億元的投資計劃，預計未來(lái)5年每年投資額在1600億元左右，而長(cháng)沙市去年全年的地方財政總收入只有668.11億元；另有消息稱(chēng)，貴州或將出臺3萬(wàn)億元發(fā)展規劃，貴州省2011年的財政收入只有1330億元。這正是，政府投資市場(chǎng)投資難區分，細蛇吞象天天演。
在軟約束的情況下，將實(shí)質(zhì)性權力從央行等相對獨立部門(mén)劃入財政部門(mén)，將是一場(chǎng)災難。
《修正案》擬刪除現行預算法中“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理”的規定，在“監督”部分，新增“各級政府財政部門(mén)負責監督檢查本級國庫辦理的預算收入收納、劃分、留解、退付及預算支出的撥付業(yè)務(wù)”。不要說(shuō)財政部門(mén)賬戶(hù)數量龐大難以監管，不要說(shuō)江蘇、江西等地曾爆發(fā)官員挪用財政專(zhuān)戶(hù)案件，就說(shuō)銀行與財政部之間管理費用，就說(shuō)目前財政部門(mén)的性質(zhì)，將國庫撥付實(shí)質(zhì)權利交給財政部，是一大險招。
沒(méi)有公共財政，社會(huì )運行成本巨大。目前各部門(mén)應放下部門(mén)利益，拋棄蠅頭小利，頂層設計出包括預算民主在內的基本公共規則，讓轉型關(guān)鍵時(shí)期的國家，能更順利地前行。