人們將中國地方政府的財政模式，概括為土地財政，以強調土地運作對維持經(jīng)濟增長(cháng)甚至地方政府日常運轉的重要性。正因為土地收入舉足輕重，其發(fā)展趨勢及可持續性備受人們關(guān)注。近日媒體報道某些地方因賣(mài)地收入劇降，已到了需要向銀行借款來(lái)發(fā)放公務(wù)員工資的窘境。2004年以來(lái)由中央政府推出的數輪房地產(chǎn)調控屢成空調，土地財政的掣肘就是重要原因。土地財政的負面影響已人所共知，土地財政難以持續也已成共識，但如何告別土地財政，人們還莫衷一是。
　　要理出一些思路來(lái)，我們必須追根溯源土地財政的來(lái)歷。說(shuō)起土地財政，人們首先想到的是香港，甚至有人氣憤地認為，內地學(xué)香港好東西沒(méi)學(xué)來(lái)，倒把在香港也備受詬病的土地財政學(xué)來(lái)了。還有人從另一角度出發(fā)，認為香港土地制度雖然導致了高房?jì)r(jià)，但香港通過(guò)保障房制度緩解了高房?jì)r(jià)帶來(lái)的社會(huì )矛盾，因此，既然內地引入了香港的土地財政，那么相應的也應該引進(jìn)香港備受贊賞的保障房制度。言下之意，學(xué)習香港要“全面學(xué)習”，不可只學(xué)其一，不學(xué)其二。
　　然而，如同內地學(xué)香港保障房制度最終變成邯鄲學(xué)步一樣，將內地的土地財政與香港相提并論，也是只知其表不知其里的一種常識性錯誤。從表面上看，香港殖民地環(huán)境下的土地官有和內地的土地國有在基本土地制度上頗為相似，香港的土地批租制與內地的土地使用權出讓從形式上看也大同小異，但如果僅從這兩點(diǎn)出發(fā)就認為香港與內地都實(shí)行相同的土地財政，那就大錯特錯了。
　　首先，香港土地財政名不符實(shí)。一般人認為，香港政府通過(guò)賣(mài)地收入維持公共開(kāi)支，從而得以維持低稅環(huán)境，但這是一種徹頭徹尾的錯誤。香港低稅是事實(shí)，無(wú)關(guān)稅、無(wú)商品稅、低所得稅使香港成為全球知名的低稅經(jīng)濟體，但是香港做到這一點(diǎn)，并非人們想象的那樣高度依賴(lài)賣(mài)地。雖然與土地完全私有的地方相比香港多出一塊賣(mài)地收入，這是事實(shí)，但即便在港英時(shí)代，賣(mài)地收入加上差餉稅（實(shí)質(zhì)是房產(chǎn)稅）和物業(yè)稅（實(shí)質(zhì)是房產(chǎn)營(yíng)業(yè)稅）三項最高的年份也只占到財政收入的30%-40%，其中純賣(mài)地收入占比就更低，日常財政運轉，并不像人們想象的那樣依賴(lài)賣(mài)地收入。
　　1997年回歸后賣(mài)地收入占比更是下降。1997年-2010年香港賣(mài)地收入占綜合財政收入比例平均僅有10%左右，其中占比最高的年份為17.4%，最低的年份只有2.6%。相比之下，內地的這一比例［土地出讓金/（一般收入+土地出讓金）］從1998年到2010年平均值達到了25%，最低的年份為8.5%，最高的年份為43%，近幾年基本上都在30%-40%。如果要說(shuō)土地財政，恐怕全世界也只有中國內地地方配得上這一稱(chēng)號。
　　其次，香港賣(mài)地收入全部放入土地基金，一般不作為公共開(kāi)支來(lái)源。土地基金獨立于一般財政單獨運作，只在2004年通過(guò)法定程序向公共財政賬戶(hù)中劃撥過(guò)少量資金。這就是說(shuō)，香港雖然有一定的賣(mài)地收入，但這些收入并不是政府可以自由運用的錢(qián)袋，事實(shí)上，香港政府一直秉承審慎理財理念，是世界上少見(jiàn)的積累了豐厚財政儲備的經(jīng)濟體，而其財政盈余的大頭就來(lái)自土地基金。這點(diǎn)與內地積極追求土地財政，并為當期各項大躍進(jìn)式的支出提供資金來(lái)源的做法，存在本質(zhì)的不同。
　　第三，香港和內地“土地財政”的運作存在根本差異。在人們印象中，香港政府為了賣(mài)地收入最大化并為保障房建設提供資金，嚴格控制著(zhù)土地供應，有意制造出高房?jì)r(jià)。其實(shí)，這種流傳甚廣的說(shuō)法純屬主觀(guān)臆測，沒(méi)有半點(diǎn)依據。香港土地供應確實(shí)處于緊張狀態(tài)，地價(jià)和房?jì)r(jià)也因此被抬到很高的位置，但土地供應緊張原因復雜，主要是特殊的歷史原因和特定的法律環(huán)境造成的。
　　香港所有土地名義上歸政府所有，但前殖民政府曾承諾新界原居民權利會(huì )得到尊重，原法律和風(fēng)俗也會(huì )保留，為興建公共辦事處、改善工程或者官方用途如道路、橋梁等所需要之土地，均需以合理價(jià)錢(qián)收購，加上環(huán)保勢力的崛起，因此，政府要動(dòng)用占香港90%面積的新界地區的土地，并不是一件很容易的事。因此，香港的城市發(fā)展一直高度集中在香港島和九龍，新界地區一直未得到充分開(kāi)發(fā)。
　　當然，如果政府要積極開(kāi)拓新界的土地供應，也并非無(wú)計可施，還是有一定的空間，不過(guò)這種開(kāi)拓仍然會(huì )受到兩股力量的制約。其一是有產(chǎn)階層。香港市場(chǎng)化住房這一塊價(jià)格很高，并且波動(dòng)很大，一般來(lái)說(shuō)，在房?jì)r(jià)相對較低時(shí)，催促政府增加土地供應的壓力并不大，一旦房?jì)r(jià)飆升過(guò)快，社會(huì )上就會(huì )要求政府加大土地供應，但是供應加大，又可能導致房?jì)r(jià)下跌，令有產(chǎn)者產(chǎn)生巨大損失。比如，1997年香港回歸前房?jì)r(jià)狂飆，董建華就推出“八萬(wàn)五居屋計劃”，試圖平抑無(wú)房者的不滿(mǎn)，但房產(chǎn)市場(chǎng)崩盤(pán)后，大量有房者變成負資產(chǎn)，對這一計劃十分抵制，最后該計劃不了了之。另一大隱形阻力來(lái)自開(kāi)發(fā)商。在1960-1970年代政府局部開(kāi)發(fā)新界的時(shí)候，香港一些開(kāi)發(fā)商趁機獲得了大量地皮，這些地皮至今處于未開(kāi)發(fā)狀態(tài)，如果政府在新界拓展其它土地，必將導致這些地皮潛在價(jià)值下降。
　　我們先不妨撇開(kāi)香港政府控制土地供應是否屬實(shí)，其前因后果又如何，而假定存在控制土地供應維持土地財政的事實(shí)，那么，這一運作模式可以概括為：限制供地—抬高地價(jià)—賣(mài)地收入最大化，在這個(gè)過(guò)程中，高房?jì)r(jià)只是土地供應不足的附帶結果。
　　與之相比，內地土地財政運作模式卻迥然不同。從房?jì)r(jià)到地價(jià)這個(gè)循環(huán)中，房?jì)r(jià)是手段，地價(jià)是目的。沒(méi)有任何跡象顯示，地方政府像香港那樣控制土地供應（先假定其存在）。恰恰相反，地方政府土地供應的積極性非常高，比如說(shuō)，2011年是房地產(chǎn)調控最嚴格的一年，但就在去年地方賣(mài)地收入達到了3.15萬(wàn)億，創(chuàng )下歷史紀錄，商品住宅土地成交10.5萬(wàn)公頃，與2010年的11.4萬(wàn)公頃不相上下。
　　由于賣(mài)地收入基本上是可自由支配的“第二財政”資金，且政府實(shí)行任期制，所以基本上不存在對土地進(jìn)行饑餓營(yíng)銷(xiāo)的動(dòng)機。大量的強拆事件也告訴我們，政府收儲土地的積極性異常高，賣(mài)地的動(dòng)機也異常強烈。事實(shí)上，如果內地地方政府控制土地供應，房屋建筑量會(huì )少很多，對上下游產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)效果也會(huì )差很多，與土地、建筑、房地產(chǎn)銷(xiāo)售相關(guān)的稅費也會(huì )大幅縮減，因此，僅從追求GDP和稅收的角度看，地方政府也不能采取控制土地供給的策略，既大量賣(mài)地又高價(jià)賣(mài)地才符合其根本利益。在這種情況下，抬高土地單價(jià)很關(guān)鍵，而在不控制土地供應的情況下如何抬高土地單價(jià)呢？最佳方法就是操縱房?jì)r(jià)。所以，我們才看到地方政府在制造需求烘托房?jì)r(jià)時(shí)，各種創(chuàng )新手段層出不窮。這一運作模式可以概括為：拉高房?jì)r(jià)—抬高地價(jià)—賣(mài)地收入最大化，在這個(gè)過(guò)程中，高房?jì)r(jià)不再是土地供給不足的附帶結果了，相反，它是整個(gè)土地財政完整鏈條中的最核心的環(huán)節，離開(kāi)了它，整個(gè)游戲就要終止。