黨的十七大報告指出，要加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì )建設。保障和改善民生，是公共財政的基本屬性，也是人民群眾的共同祈盼，更是我們黨的宗旨在財政工作中的有力體現。
近幾年來(lái)，寧夏各級財政部門(mén)牢固樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀(guān)，不斷健全和完善公共財政體系，把改善和保障民生放在突出位置，以“小財政也要辦好大民生”的氣魄，積極探索“民生財政”發(fā)展之路，形成了較為完善的民生財政保障體制和機制，為建設和諧富裕新寧夏作出積極努力。
民生的要義是服務(wù)于人的生存與發(fā)展，科學(xué)發(fā)展觀(guān)的核心是以人為本，對民生問(wèn)題的重視從根本上是符合科學(xué)發(fā)展觀(guān)的，體現了以人為本的精髓�？茖W(xué)發(fā)展觀(guān)、構建社會(huì )主義和諧社會(huì )等重大戰略思想，為解決民生問(wèn)題提供了根本的政治思想基礎。
民生財政就是要改變傳統經(jīng)濟模式下“經(jīng)濟建設財政”以物為核心的理念，牢固樹(shù)立以人為本理念，把人的需求作為思維尺度，把人的利益作為核心價(jià)值，把人的發(fā)展作為終極目標。努力推動(dòng)財政資源由經(jīng)濟建設領(lǐng)域向社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域轉移，最大限度的解決人民群眾最關(guān)心、最現實(shí)、最迫切的利益難題，健全人民群眾參與、監督、共享經(jīng)濟發(fā)展成果的體制機制，不斷提升人民群眾的安全感、滿(mǎn)意度和幸福觀(guān)，不斷增進(jìn)公平正義和執政為民的理念。
從吃飯財政向民生財政轉型四年民生支出1600億
寧夏地處西北內陸，屬于少數民族欠發(fā)達地區，財力非常薄弱，財力總量很小，自給率低，2002年地方財政收入26.5億元，自給率只有23.1%，當年還有8個(gè)縣存在較大的財政赤字，各級政府的財力捉襟見(jiàn)肘，主要還是維持保運轉、保工資，屬于典型的“吃飯型”財政。2007年全區地方財政收入完成80.3億元，全區可用財力達到188億元，當年全部消化了各級財政歷年積累的赤字，基本實(shí)現了從“保吃飯”到“促發(fā)展”的歷史轉變。正是基于這一轉變，寧夏財政能夠騰出資金投入經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，各級財政部門(mén)也逐步把目光轉移和聚焦到了發(fā)展民生事業(yè)上來(lái)，開(kāi)始認真思考“民生財政”建設問(wèn)題，提出了“注重實(shí)際，普惠為先；注重效果，以人為先；注重機制，便民為先；注重發(fā)展，保障為先”的民生財政初步思路，為此，自治區財政積極調整支出結構，逐年加大對民生領(lǐng)域的投入力度，2008年用于民生事業(yè)的支出占到整個(gè)財政支出的70%，2009年增加到71%，2010年增加到72%，2011年增加到73%。四年來(lái)，自治區總共用于民生事業(yè)的支出達到了1600多億元，由“量力而行”逐步轉變?yōu)椤氨M力而為”，真正實(shí)現了從“吃飯財政”到“民生財政”的歷史跨越，發(fā)揮了“小財政托起大民生”的支撐作用，人民群眾普遍得到實(shí)惠，開(kāi)創(chuàng )了寧夏財政保障和改善民生的全新局面。
從被動(dòng)買(mǎi)單向主動(dòng)服務(wù)轉型
過(guò)去，寧夏各級財政的財力一直十分緊張，從各級政府到具體部門(mén)，最難、最頭痛的事就是“缺錢(qián)”。自治區黨委、政府確定的重大工程和重點(diǎn)項目建設，財政部門(mén)總是手足無(wú)措。隨著(zhù)寧夏經(jīng)濟的快速發(fā)展、中央財政的大力支持，各級財政部門(mén)逐步有了辦大事的一定能力，圍繞自治區黨委、政府的中心工作和社會(huì )發(fā)展中的熱點(diǎn)難點(diǎn)重點(diǎn)問(wèn)題，謀思路，出主意，想辦法，關(guān)口前移，深入調研，主動(dòng)履責，積極作為，不再是“等米下鍋”，而是大力拓寬渠道，多方籌措資金，加大投入力度，主動(dòng)為實(shí)施的事關(guān)全區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重大項目買(mǎi)單，辦成了一批多年想辦而無(wú)力辦的大事和實(shí)事，實(shí)現了從“想辦大事”到“能辦大事”的轉變。
在保障自治區重大工程和重點(diǎn)項目建設的基礎上，把著(zhù)眼點(diǎn)放在了支持社會(huì )事業(yè)發(fā)展上。自治區財政針對人民群眾十分關(guān)切、關(guān)心、關(guān)注的問(wèn)題，提出了實(shí)施“少生快富”工程、義務(wù)教育“三免一補”政策、農村中小學(xué)學(xué)生“營(yíng)養計劃”、婦幼“四免一補助”政策、農村大病醫療救助、兒童計劃免疫免費和購買(mǎi)公益性崗位、開(kāi)展全民健康教育行動(dòng)、改擴建農村敬老院、改造農村危窖危房、增加城鄉居民收入等政策措施，從一件件老百姓關(guān)心的具體事情開(kāi)始“先行先試”，不斷摸索實(shí)踐，積累經(jīng)驗，真心實(shí)意的把每一件民生實(shí)事辦好，用實(shí)際行動(dòng)踐行了“民生財政”理念。
從民生計劃向民生預算轉型2012年民生預算安排資金150億
為了切實(shí)解決人民群眾最關(guān)心的現實(shí)問(wèn)題，不斷提升人民群眾享有基本公共服務(wù)的水平，把黨和政府的溫暖送到老百姓手中，2007年自治區人民政府決定實(shí)施“十項民生計劃為民辦30件實(shí)事”，每年將人民群眾最關(guān)心、最直接、最現實(shí)的利益問(wèn)題作為十項民生計劃為民辦30件實(shí)事來(lái)辦，急群眾之所急、想群眾之所想、解群眾之所難，真正體現“以人為本、執政為民”的理念，大力提升為民服務(wù)水平。從2007年起，寧夏已連續五年實(shí)施“自治區十項民生計劃”，為民辦實(shí)事逐漸成為“常態(tài)化”，在老百姓中產(chǎn)生了強烈反響，也受到了老百姓的普遍歡迎。自治區十項民生計劃為民辦30件實(shí)事，件件都需要財政資金保障。隨著(zhù)寧夏經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，支持的民生事項越來(lái)越多，自治區財政不但要保障十項民生計劃的落實(shí)，而且其他民生事項也需積極支持，因而，必須把民生事項納入預算管理。從2009年起自治區財政開(kāi)始編制民生項目預算，這成為了“民生財政”建設的一個(gè)重要標志。自治區財政每年都將民生的各項支出，匯編成民生項目預算，提交自治區人代會(huì )審議，一目了然，公開(kāi)透明，接受人大監督。寧夏成為全國第一個(gè)編制民生項目預算，并提請人代會(huì )審議的省區。2012年，寧夏財政民生項目包括教育發(fā)展、公共衛生、保障性安居、群眾增收、福利助困、財政支農、文化體育、生態(tài)移民和其他民生項目九大類(lèi)97個(gè)項目，預算安排資金150億元，比2011年增加投入33.2億元，增長(cháng)28.4%，在資金上全力保障各項民生事業(yè)發(fā)展。
從單項實(shí)施向綜合保障轉型
自治區十項民生計劃為民辦30件實(shí)事，涵蓋民生的突出問(wèn)題、緊迫問(wèn)題，事事都與財政有關(guān)。自治區財政在全力保障落實(shí)30件實(shí)事的基礎上，根據自治區黨委、政府的要求，將國家規定的各項民生政策全部納入公共財政保障范圍。對國家尚末出臺的惠民政策，大膽嘗試，勇于創(chuàng )新，提出了實(shí)施“民生財政八大行動(dòng)”，一批民生亮點(diǎn)工作走在了全國前列。比如，在全國率先實(shí)施義務(wù)教育“三免一補”政策；在全國率先推行城鄉公辦中小學(xué)學(xué)校標準化操場(chǎng)建設，所有公辦學(xué)校配置健身器材、修建塑膠跑道、鋪設草坪操場(chǎng)，為中小學(xué)生提供了良好的體育鍛煉場(chǎng)地；在全國率先提前一年全部化解7.38億元鄉鎮債務(wù)和9.01億元義務(wù)教育債務(wù)。對此，溫家寶總理批示：“寧夏全面化解鄉鎮債務(wù)的經(jīng)驗值得借鑒，可發(fā)各地參考”；在全國率先推行“藥品三統一”，有效降低了藥品價(jià)格，讓老百姓買(mǎi)到了價(jià)優(yōu)質(zhì)好的放心藥品；在全國率先解決糧食購銷(xiāo)企業(yè)“三老”問(wèn)題，幫助企業(yè)丟掉包袱轉向市場(chǎng)；在全國率先實(shí)現農村養老保障全覆蓋；在全國率先以省為單位將新農保和城鎮居民養老保險合并實(shí)施，實(shí)現省級社�！耙豢ㄍā�；在全國率先建立高齡老人津貼制度，80歲以上老人每月均可享受生活補貼；在全國率先建立重度殘疾人津貼制度，對殘疾人每人每月發(fā)放120元補助；在全國率先推行農村“三財”管理，有效杜絕了“白條”現象；在全國率先建立鄉鎮民生服務(wù)中心，提供了更加優(yōu)質(zhì)高效快捷的便民服務(wù)。2011年寧夏鄉鎮民生服務(wù)規范化建設試點(diǎn)達到110個(gè)，2012年力爭實(shí)現鄉鎮民生服務(wù)中心全覆蓋。這一做法，得到了李克強副總理的充分肯定。自治區還實(shí)施了中小學(xué)生“營(yíng)養計劃”，自2010年起在中南部11個(gè)縣(區)農村義務(wù)教育階段學(xué)校實(shí)施營(yíng)養早餐工程，每天為孩子提供一個(gè)熟雞蛋，全區有38萬(wàn)名學(xué)生受益。在此基礎上，2011年自治區又啟動(dòng)了農村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養午餐試點(diǎn)項目，按每天4元的標準提供一頓營(yíng)養午餐，2012年全面實(shí)施后受益學(xué)生將達到34萬(wàn)名；自治區財政安排15億元啟動(dòng)了全區高�；瘋ぷ�，將用兩年時(shí)間化解全區高校債務(wù)；實(shí)施了南部山區“生態(tài)移民”工程，投資105億元，力爭5年搬遷35萬(wàn)人，實(shí)現“搬得出、穩得住、能致富”生態(tài)移民目標，等等。
從單一管理向機制完善轉型
過(guò)去，由于管理方式比較單一，就事論事，就項目論項目，就資金論資金，把主要精力放在了保工資、保運轉上，綜合運用各種財政管理手段的能力不強，發(fā)揮財稅政策、財政資金的導向和杠桿作用不太明顯。近年來(lái)，各級財政部門(mén)更加注重研究和建立民生財政體制機制，科學(xué)理財和保障民生的能力大大提升。
一是資金保障機制不斷健全。實(shí)行收入目標任務(wù)考核、稅收增長(cháng)獎勵和“稅源貢獻地轉移支付”制度，建立了穩定的收入增長(cháng)機制。2000年寧夏地方財政一般預算收入為20.8億元，到2011年完成220億元，從2000年到2011年整整增加了11倍，突破100億元用了九年時(shí)間，突破200億元只用了兩年時(shí)間，這是寧夏地方財政收入的一個(gè)歷史性跨越。與此同時(shí)，中央財政給予了大力支持，三分之二的財力依靠中央的轉移支付，從2008-2011年，中央各類(lèi)轉移支付累計1394億元，年均增長(cháng)24.4%。充分利用國際金融組織和外國政府貸款，彌補資金不足，累計爭取外國政府及國際金融組織貸款64.2億元。建立政府信用平臺，2008-2010年利用國家開(kāi)發(fā)銀行貸款150億元。2010-2012年發(fā)行地方政府債券85億元。2008-2011年，全區一般預算支出累計完成2021億元，年均增長(cháng)29.9%。寧夏已經(jīng)具備了一般預算收入、中央補助、基金收入、國債、國際金融組織和外國政府貸款、信用平臺等多種融資渠道，形成了資金合力，成為寧夏經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要資金來(lái)源。
二是轉移支付體系更加完善。建立了對市縣的基本財力保障機制，形成了體系全面、機制靈活、運行規范的市縣轉移支付體系，支持市縣特別是貧困地區的力度持續加大，推進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化。2011年自治區對市縣的各類(lèi)補助資金規模達到309.7億元，比上年增長(cháng)24.3%。
三是民生預算編制基本確立。自治區財政連續三年編制民生項目預算，對預算安排的民生事項資金細化到科目，確保了各項民生資金的有效落實(shí)。同時(shí)，自治區財政還要求各市縣也編制民生項目預算，促進(jìn)了民生項目資金的規范化管理。自治區政府要求用于民生的支出必須占到全年支出的70%以上，這充分體現了“取之于民、用之于民”的“民生財政”價(jià)值取向。
四是資金運行方式比較豐富。不斷創(chuàng )新資金管理模式，采取了以獎代補、貼息補貼、先建后補、政府采購、統一配送、購買(mǎi)服務(wù)、單一專(zhuān)戶(hù)、平臺建設等多種管理手段，增強了民生資金的有效性和安全性。建立了“一卡通”支付系統，最大限度的確保了惠農資金兌付到農民手中，讓農民群眾充分享受到各項惠民政策。
五是績(jì)效考評制度逐步推行。建立了民生項目支出績(jì)效考評制度體系，以“項目管理年”活動(dòng)為抓手，加大對農業(yè)、教育、醫療衛生、就業(yè)、社會(huì )保障、生態(tài)移民工程、保障性住房等方面的資金使用情況的監督檢查，選擇了部分重點(diǎn)民生項目開(kāi)展績(jì)效考評，推進(jìn)了各項民生項目有效落實(shí)。
從注重業(yè)務(wù)向全面發(fā)展轉型
隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，對發(fā)揮財政的服務(wù)保障作用提出了新的更高要求。近年來(lái)，寧夏各級財政部門(mén)在抓好業(yè)務(wù)工作的基礎上，更加注重全面協(xié)調發(fā)展，努力提升財政整體工作水平，不斷增強服務(wù)經(jīng)濟建設和保障民生的能力。一是著(zhù)力提升財政科學(xué)化精細化管理水平。進(jìn)一步健全財政體制，建立完善對市縣的轉移支付和縣級基本財力保障機制，推動(dòng)了基本公共服務(wù)均等化。強化預算編制管理，深化國庫集中支付改革，加強政府采購管理，開(kāi)展了“小金庫”專(zhuān)項治理和公務(wù)用車(chē)編制清理，強化“三公”經(jīng)費管理。二是著(zhù)力增強財政工作效能。推行“四個(gè)盯著(zhù)”工作法，提出“四早四不誤”工作要求，2010年以來(lái)，相繼開(kāi)展了全區財政系統“抓落實(shí)、樹(shù)形象”年活動(dòng)，“項目管理年”活動(dòng)和財政干部“下基層、進(jìn)企業(yè)”活動(dòng)，著(zhù)力改進(jìn)財政干部工作作風(fēng)，增強項目管理能力。自治區財政廳連續四年在自治區政府效能目標管理考核中獲得一等獎。三是著(zhù)力加強機關(guān)黨建工作。積極推進(jìn)學(xué)習型組織建設，注重抓好黨風(fēng)廉政教育，加快構建財政懲防體系建設。自治區財政廳連續兩年被確定為自治區政風(fēng)行風(fēng)免評單位。經(jīng)過(guò)三年努力，2012年全區財政系統被評為全區“文明行業(yè)”。
“為政之道，以厚民為本；治國之道，以富民為先”。建設“民生財政”，是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的必然要求，也是各級財政部門(mén)的一個(gè)長(cháng)期奮斗目標。我們通過(guò)梳理寧夏民生財政發(fā)展的脈絡(luò )，可以看出，寧夏“民生財政”建設的思路越來(lái)越清，范圍越來(lái)越廣，機制越來(lái)越活，投入越來(lái)越大，成效越來(lái)越好，從摸索到實(shí)踐，從理念到政策，從建立到完善，在建設“民生財政”的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)了“認識、實(shí)踐、再認識、再實(shí)踐”演變，體現了寧夏財政人的一種“不以財小而不為”的強烈責任感和歷史使命感，勇于嘗試，敢于擔當，善于創(chuàng )新，提升了保障和改善民生的能力，推進(jìn)了寧夏民生事業(yè)健康發(fā)展，讓人民群眾更加充分的享受了發(fā)展成果，為建設和諧富裕新寧夏作出了積極貢獻。
現在距離全面建成小康社會(huì )奮斗目標只有八年時(shí)間，在這一過(guò)程中，必須要在科學(xué)發(fā)展觀(guān)的指導下，堅持民生財政的理念和方法，為全面建成小康社會(huì )創(chuàng )造良好的財政制度基礎。
第一，把改善民生作為經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的內生動(dòng)力。民生財政并非忽視經(jīng)濟建設，恰恰相反，作為財政制度，它必然以經(jīng)濟發(fā)展為基礎，又以促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展為第一要務(wù)。但它與傳統的“經(jīng)濟建設財政”模式不同，強調圍繞民生改善，整合國家推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的政策資源，加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，提高自主創(chuàng )新能力，把改善民生作為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要途徑與內在動(dòng)力，以建立追求速度和數量、質(zhì)量和效益相結合的財政制度。
第二，把民生財政作為財政改革發(fā)展的思想基礎。民生財政的要義體現了我們黨的宗旨，體現了中國特色社會(huì )主義的性質(zhì)，因此，必須把民生財政作為一種重要的財政工作理念予以確立。要把民生財政作為在全面建成小康社會(huì )的征程上統一財政工作思想的有力武器，作為推動(dòng)財政工作的有力措施，作為深化財政改革的有力抓手，作為財政理論創(chuàng )新的有力手段來(lái)進(jìn)行，在財政實(shí)踐中大力推進(jìn)，著(zhù)力夯實(shí)民生財政的基礎與保障能力。
第三，要樹(shù)立正確的民生財政觀(guān)。堅持促進(jìn)發(fā)展與民生保障的有機統一，通過(guò)發(fā)展不斷增強財政實(shí)力，為解決民生問(wèn)題提供堅實(shí)的物質(zhì)基礎，同時(shí)通過(guò)擴大民生投入增強經(jīng)濟發(fā)展活力；堅持量力而行與適度超前的有機統一，在堅持廣覆蓋、�；�、可持續的前提下，敢于創(chuàng )先，積極進(jìn)取，在一些深層次和難點(diǎn)民生問(wèn)題上率先取得突破；堅持加大投入與深化改革的有機統一，在加大民生投入的基礎上，深入研究民生事務(wù)的內在運行規律，完善管理機制，確保民生投入更規范、更有效、更安全。
第四，要深入探討完善民生財政的體制機制問(wèn)題。要準確把握民生需求的重點(diǎn)、難點(diǎn)，著(zhù)眼民生保障的發(fā)展方向，通過(guò)深化財政改革，創(chuàng )新體制機制，使一些大范圍、深層次、系統性的民生問(wèn)題能在財力允許的情況下，通過(guò)規范化、制度化的政策安排得到相應解決。建立民生財政全覆蓋、�；�、有活力、可持續的政策保障機制，建立按時(shí)供給、安全有效、靈活多樣、保值增值的資金保障機制，建立統籌協(xié)調、及時(shí)便利、上下貫通、高效運轉的組織保障機制。同時(shí)，要進(jìn)一步完善財政資金投入的政策導向，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì )的作用，鼓勵引導各方面參與基本公共服務(wù)供給，形成政府主導、市場(chǎng)和社會(huì )充分參與的民生保障機制。
(作者為寧夏回族自治區財政廳廳長(cháng))