1994年預算法頒布以來(lái)，經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了諸多變化，財政改革也取得了突出的成就。符合市場(chǎng)經(jīng)濟取向的財政制度改革需要相應的制度保障。預算法修正案(草案二次審議稿)總結了財政改革的做法，全面反映了公共財政改革的成就。預算法修正案還應該帶有前瞻性，為財政制度的進(jìn)一步改革鋪路。本文就國庫管理、中央和地方財政關(guān)系的原則、地方債、政府預算體系等問(wèn)題提出幾點(diǎn)粗淺的看法。
財政部門(mén)在國庫管理中應起主導作用財政專(zhuān)戶(hù)不意味腐敗
國庫管理現代化是公共財政改革的重要內容之一。建立國庫集中收付制度，是促進(jìn)我國國庫管理現代化的重要舉措。
國庫集中收付制度改革之后，預算執行管理制度發(fā)生了根本性改變。財政資金支付通過(guò)商業(yè)銀行先支付、人民銀行再清算的模式，大大提高了財政資金的支付效率和透明度。中央國庫現金管理在保證財政資金安全和庫款的正常撥付的前提下，為財政資金的增值探索了一條新路。預算法修正案對相關(guān)制度進(jìn)行規范，為國庫管理現代化提供制度保障。
財政部門(mén)在國庫現金管理中應發(fā)揮主導作用。根據國際貨幣基金組織(IMF)的定義：國庫不僅僅指國家金庫，更重要的是指財政代表政府控制預算執行，保管政府資產(chǎn)和負債的一系列管理職能。顯然，在現代國庫管理過(guò)程中，無(wú)論是預算執行，還是政府資產(chǎn)和負債管理，財政部門(mén)都應處于絕對的主導地位。
在特定條件下，央行經(jīng)理國庫有一定的合理性。但是，隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，特別是國庫集中收付制度的建立，再強調央行經(jīng)理國庫已不合時(shí)宜。央行經(jīng)理國庫條件下，財政資金的大進(jìn)大出，勢必對基礎貨幣的投放和回收造成巨大沖擊，從而影響貨幣政策幣值穩定目標，干擾貨幣政策的運行。
國庫現金管理既要保證財政資金的安全，又要保證財政資金的正常撥付�，F金管理是在保證政府支出不受影響的前提下，提高財政資金的使用效益。缺少準確的財政收支預測，所能動(dòng)用的國庫資金規模就無(wú)法估計。準確的財政收支預測，是國庫現金管理的前提條件之一。與央行相比，財政部近水樓臺，在財政收支預測上具有絕對優(yōu)勢。這是財政部應該在國庫管理中發(fā)揮主動(dòng)作用的又一原因。
國庫集中收付制度并不排斥財政專(zhuān)戶(hù)。財政專(zhuān)戶(hù)是為管理核算部分具有專(zhuān)門(mén)用途的資金，由政府在商業(yè)銀行及其他金融機構開(kāi)設的銀行賬戶(hù)。國際上許多發(fā)達國家如美國、澳大利亞也是這么做的。財政專(zhuān)戶(hù)的開(kāi)設，有利于補充國庫單一賬戶(hù)操作技術(shù)上的不足，對一些特定資金的收支進(jìn)行妥善處理和有效監管。
財政專(zhuān)戶(hù)更不意味著(zhù)腐敗。對于現實(shí)中存在的極個(gè)別問(wèn)題，更應加強制度建設，不應該因噎廢食。無(wú)疑一部分不合理的財政專(zhuān)戶(hù)應該取消，但社�；�、國際組織貸款與援助、某些事業(yè)收費(如學(xué)費)等仍有保持財政專(zhuān)戶(hù)的需要。此外，第二次審議稿規定：“國務(wù)院財政部門(mén)應當將財政專(zhuān)戶(hù)收支情況納入信息管理系統，并與國庫實(shí)現信息共享�！毙畔⒐蚕砗图涌斓胤絿鴰旒惺崭吨贫雀母锊椒ゾ涂梢栽诤艽蟪潭壬辖鉀Q財政專(zhuān)戶(hù)收支的有效監督問(wèn)題。
央地財政關(guān)系呼喚制度規范化
(一)分稅制應堅持財權、財力與事權相匹配
第二次審議稿規定：“各級政府之間應當建立財力保障與支出責任相匹配的財政管理體制�！边@是對“財力與事權相匹配”的財政管理體制原則的細化。財力保障與支出責任相匹配，直面地方財政特別是基層財政財力困局，為各級政府的可持續運行提供保障。但是，這體現的是“財力與事權相匹配”，解決的只能是現實(shí)財力不足問(wèn)題。它與可更好地提供財政激勵的“財權與事權相匹配”有較大差距。為更好地發(fā)揮分稅制財政管理體制的效率，應以“各級政府之間應當建立財權、財力與事權相匹配的財政管理體制”取而代之。
政府間事權清晰界定，難度很大。要找到各國普遍適用的事權劃分標準幾乎不太可能。與其追求理想卻遙不可及的“清晰界定事權”，不如將政府間財政關(guān)系界定的重點(diǎn)放在事權和支出責任的穩定性上。穩定的事權界定之后，上級政府交辦新事權和支出責任，均應有對應財權和財力匹配。在事權的確定中，應摒棄籠統含糊的事權規定，以利于事權和財政支出責任的進(jìn)一步細化，避免不同級別政府之間相互推卸責任，從而影響分稅制財政體制的效率。
(二)建立分稅與分租、分利相結合的財政收入劃分體制
分稅制財政管理體制自1994年基本確立以來(lái)，促進(jìn)了公共財政制度的規范化。但是，基于國有經(jīng)濟、國有資源、國有土地大量存在的特有國情，和一般市場(chǎng)經(jīng)濟國家的分稅制不同，我國的分稅制在財政收入劃分體制上應該是分稅與分租、分利相結合的。
在稅收的劃分上：應取消增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅收入存量歸屬的規定，實(shí)行真正的共享。為了減少資源分布不均所帶來(lái)的財力差距，更重要的是因應未來(lái)發(fā)展的需要，資源稅應在中央和地方之間進(jìn)行劃分。增值稅、營(yíng)業(yè)稅和其他稅種的劃分應在全方位財稅體制改革框架中統籌規劃，以免再現零敲碎打被動(dòng)改革的局面。
國有土地、國有資源和國有企業(yè)(經(jīng)濟)所帶來(lái)大量的租金收入、產(chǎn)權收入、分紅收入需要進(jìn)一步規范化。將這些收入納入財政收入劃分體制，以規范管理，減少因收入主要歸地方所帶來(lái)的對中央財政宏觀(guān)調控的負面影響，減少因收入監管不足所帶來(lái)的收入分配不均問(wèn)題。為此，我國應建立中央和地方、地方各級財政之間的分租與分利體制，以進(jìn)一步完善財政收入劃分體制。這應是我國分稅制的特色。
(三)規范地方債務(wù)管理 啟動(dòng)地方債制度
分稅制財政管理體制下，地方政府舉債不可避免。相對獨立的地方財政在運行過(guò)程中收大于支，或收不抵支都是正常的。簡(jiǎn)單地以地方性政府債務(wù)大量存在為由，不正式啟動(dòng)地方債制度，弊大于利。
正式啟動(dòng)地方債制度，可以增強地方政府財政的硬預算約束。正式啟動(dòng)地方債制度，是分級財政制度的內在要求。過(guò)去，我國禁止地方發(fā)債，但是地方政府通過(guò)項目融資、通過(guò)發(fā)行各種企業(yè)債券等方式，帶來(lái)了形形色色的具有中國特色的“地方政府性債務(wù)”。這直接導致地方政府舉債帶有一定的隱蔽性，結果是不僅中央政府很難準確了解地方債的數量，就是地方政府也難以準確掌握自身的債務(wù)負擔。在如此不充分的債務(wù)信息條件下，財政風(fēng)險很容易被低估。當地方財政無(wú)力還債時(shí)，出于維護社會(huì )穩定的考慮，債務(wù)風(fēng)險很可能轉嫁給中央政府。與其如此，不如在規范已有的地方債，特別是地方融資平臺的基礎之上，正式啟動(dòng)地方債制度，允許地方政府發(fā)債。由國情所決定，地方政府發(fā)債宜選擇日本模式，不宜選擇美國模式。地方政府發(fā)債總額應得到上級政府直至中央政府的批準，以統一公債市場(chǎng)，防范財政風(fēng)險。此外，各地的金融辦(局)也應當與財政部門(mén)合并或加強溝通，以突出財政部門(mén)在政府資金統攬中的主導地位。
預算公開(kāi)與完整是政府資金有效監督的前提
完善的公共財政體制要求政府資金融通與運用的高效率。預算公開(kāi)與完整是政府資金有效監督的前提。
《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施之后，預算透明度公開(kāi)步伐在加快。特別是，“三公經(jīng)費”和行政經(jīng)費的公開(kāi)，不僅僅是財政改革的內容，更是贏(yíng)得民心的舉措。但是，無(wú)論是從公共服務(wù)型政府的構建來(lái)看，還是從公共財政的法治化和民主化來(lái)看，這樣的“公開(kāi)”力度是不夠的。預算公開(kāi)應是更全面的公開(kāi)。預算公開(kāi)的意義是全體人民想要了解公共資金的去向，想要監督政府的行為，都能得到最基本的資料。
公開(kāi)是監督的基礎。監督者監督預算的執行，不僅要耗費金錢(qián)、時(shí)間精力，甚至還需要一定的專(zhuān)業(yè)知識。政府應盡可能用最為友好的方式，站在非專(zhuān)業(yè)者的角度公開(kāi)預算。為此，政府預算的說(shuō)明需盡可能清楚，在社會(huì )各界有可能產(chǎn)生疑問(wèn)的地方，詳加解釋?zhuān)峁┏浞值谋尘百Y料。
二次審議稿規定：“預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算、社會(huì )保障預算�！贝怂捻椬宇A算構成了全口徑預算的全部，有利于增加預算的完整性，有利于預算的公開(kāi)。
同時(shí)，二次審議稿規定“公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算、社會(huì )保障預算應當保持完整、獨立，同時(shí)保持各類(lèi)預算間互相銜接�！边@項規定還不夠，沒(méi)有突出公共預算的地位。四個(gè)子預算顯然不是平行關(guān)系。公共預算在其中應發(fā)揮主導作用。政府性基金預算作為過(guò)渡性預算，是否有必要單列值得商討�；鹗罩绻怀龅氖枪卜⻊�(wù)，那么這需要并入公共預算。國有資本經(jīng)營(yíng)預算，社會(huì )保障預算之間的聯(lián)系應通過(guò)公共預算。這樣才能強調公共預算在其中的核心作用。
(作者系中國社科院財經(jīng)戰略研究院研究員)