隨著(zhù)我國城市化進(jìn)程加快，住房?jì)r(jià)格持續攀升，不少地方房?jì)r(jià)泡沫化嚴重，遠遠超過(guò)普通群眾的購買(mǎi)能力，許多老百姓用一輩子的錢(qián)都拿來(lái)買(mǎi)房，大量農民工和城市外來(lái)人口只能望房興嘆，“蝸居”和“蟻族”不斷見(jiàn)諸報端。住房是人的基本需求，在快速的城市化過(guò)程中，如何為城鎮中低收入住房困難家庭提供住房保障，實(shí)現“住有所居”，是一個(gè)非常迫切的問(wèn)題。
中國政府也認識到保障性住房對保障民生、穩定房地產(chǎn)市場(chǎng)和保證經(jīng)濟增長(cháng)的重要性�！笆濉逼陂g，國家提出了建設城鎮保障性住房和棚戶(hù)區改造住房3600萬(wàn)套的目標。中國發(fā)展研究基金會(huì )于2011年設立了“中國保障性住房政策研究”課題。近日，《經(jīng)濟參考報》記者專(zhuān)訪(fǎng)了該課題組組長(cháng)、中國發(fā)展研究基金會(huì )秘書(shū)長(cháng)盧邁，請他就目前保障房建設的進(jìn)展以及存在的問(wèn)題、解決之道和政策建議談?wù)勛约旱目捶ā?/P>
住房保障初見(jiàn)成效
《經(jīng)濟參考報》：2011年2月，中央提出了建設城鎮保障性住房和棚戶(hù)區改造住房3600萬(wàn)套的目標。中國發(fā)展研究基金會(huì )隨后啟動(dòng)了“中國保障性住房政策研究”課題，當時(shí)為什么要成立這一研究課題呢？
盧邁：住房既是人的一種基本需求，又是財產(chǎn)和財富的表現形式，所以住房問(wèn)題既有經(jīng)濟性，又有社會(huì )性，這也是為什么在很多國家把住房保障作為社會(huì )福利體系的核心組成部分的原因。中國發(fā)展研究基金會(huì )課題組在立項的時(shí)候認為，中央政府在這個(gè)時(shí)候推出規�？涨暗谋Ｕ闲宰》拷ㄔO，既是對民生需求的積極回應，也是推動(dòng)發(fā)展方式轉變的重要舉措。課題組認為，這么大規模的保障性住房建設，如果實(shí)施得好，將為保障民生和促進(jìn)社會(huì )公平、推動(dòng)城市化進(jìn)程、促進(jìn)宏觀(guān)經(jīng)濟穩健增長(cháng)、推動(dòng)節能減排提供了重要的機遇�；饡�(huì )作為一個(gè)非贏(yíng)利性的公共政策研究機構，可以通過(guò)評估政策的實(shí)施過(guò)程、總結地方經(jīng)驗、介紹國際先進(jìn)做法、提供公共討論平臺等措施，推動(dòng)這一政策的完善。
《經(jīng)濟參考報》：從20世紀90年代末住房制度改革以來(lái)，我國對保障性住房建設的探索從未停止，最近幾年的政策力度更是空前。您認為這一政策在多大程度上實(shí)現了預期的目標呢？
盧邁：經(jīng)過(guò)近20年的探索，特別是近年來(lái)大規模建設的實(shí)踐，我國保障性住房已經(jīng)積累了較為豐富的經(jīng)驗，至少在幾個(gè)方面有了積極的進(jìn)展。首先，不論是中央還是在地方，都初步形成了一套相關(guān)的制度。比如，在中央層面，住建部已經(jīng)在準備《基本住房保障條例》；在地方層面，我們也看到不少地方已經(jīng)把保障性住房納入其經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃中，對保障房的建設、分配、管理、準入和退出都有了明確的規定。其次，建設了相當可觀(guān)的可用的保障房源，2011年就基本建成了400多萬(wàn)套。第三，保障性住房，特別是廉租房的提供，對于改善城市貧困居民的住房條件，起到了直接的作用。第四，保障性住房需要巨大的投資，現在每年投入大約1.3萬(wàn)億元，這對于穩定宏觀(guān)經(jīng)濟增長(cháng)、抑制房?jì)r(jià)過(guò)快上漲，也起到了積極的作用�？梢哉f(shuō)，住房保障工作初見(jiàn)成效。
保障性住房建設的進(jìn)展與存在的問(wèn)題
《經(jīng)濟參考報》：我們知道為了完成這項課題，摸清我國保障性住房建設和分配現狀，課題組的成員到全國各地進(jìn)行了調研，根據課題組對各地方的調研和政策的評估，目前我國的保障性住房政策在實(shí)施過(guò)程中面臨的困難和問(wèn)題主要有哪些？
盧邁：在這么短的時(shí)間要完成如此大規模的保障性住房建設，會(huì )面臨土地、資金、管理制度上的多重挑戰。更重要的是，建好保障房?jì)H僅是萬(wàn)里長(cháng)征的第一步，這些房子分給誰(shuí)，分了之后怎么管，政策如何長(cháng)期持續，都是需要認真地考慮的問(wèn)題。就目前來(lái)看，我國保障性住房政策在實(shí)施過(guò)程中，還存在以下幾個(gè)方面的挑戰：
首先，頂層設計不夠。十多年來(lái)，我國在推進(jìn)城市住房制度改革過(guò)程中一直強調建設保障性住房，但還沒(méi)有形成系統性、整體性的政策體系。具體表現在三方面：一是認識不到位。沒(méi)有把保障性住房建設作為城鎮化健康發(fā)展的一項基礎性工程。二是基礎工作不扎實(shí)。沒(méi)有對城鎮住房存量和居民居住條件進(jìn)行普查，基本情況還不甚明了。三是保障性住房政策變化頻繁，令地方政府和群眾無(wú)所適從。
第二，供需矛盾突出。我國正處于城鎮化快速推進(jìn)期，多數地區城市人口激增，加上住房消費正從生存型向舒適型轉變，使得近年來(lái)城市住房需求持續上升。雖然，近年來(lái)，國家大力推進(jìn)保障性住房建設，但是每年仍有大量新增的支付能力不足、無(wú)力通過(guò)市場(chǎng)自主解決基本住房問(wèn)題的新就業(yè)職工、進(jìn)城務(wù)工農民涌入城市。我國的保障性住房不僅存在規�？偭坎蛔�、區域分布不均衡、類(lèi)型配置不合理等問(wèn)題，而且仍以滿(mǎn)足城市戶(hù)籍人口的住房需求為主，沒(méi)有保障大量的外來(lái)人口。
第三，地方政府不夠積極、主動(dòng)。1998年，我國正式推進(jìn)住房制度改革時(shí)提出，要“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應體系”的城市住房制度改革方案，但在實(shí)際工作中卻普遍出現政策執行不到位、工作流于形式等問(wèn)題。1994年分稅制改革后，財權上收、事權下放，地方缺乏穩定的稅源。發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)，不僅可以帶來(lái)規模龐大的土地收入，還可創(chuàng )造大量稅收收入。
第四，管理工作亟待規范。近年來(lái)，保障性住房陸續建成并分配給居民，但在建設、分配和管理中存在不少問(wèn)題。一是建設把關(guān)不嚴；二是騙租、騙購和權力尋租等問(wèn)題嚴重；三是對保障對象原有住房如何處理，缺乏有效辦法；四是一些地方出現保障對象拖欠、拒付房租、物業(yè)費等現象；五是缺乏切實(shí)可行的退出機制。
城鎮保障性住房建設是國家城鎮化發(fā)展戰略的重要組成部分。根據國家統計局年度統計公報，2011年底，我國城鎮化率達到51.3%。但是，我國城鎮被人為分割，城鎮化存在發(fā)展嚴重滯后的問(wèn)題。
首先，我國城鎮依然處于人為分割的狀態(tài)，半城市化問(wèn)題突出。長(cháng)期以來(lái)，我國實(shí)行城鄉分割的戶(hù)籍管理制度。在該制度下，城鎮里的人被分成在籍和流動(dòng)人口，農民工和其他流動(dòng)人口較少能享用當地政府提供包括就業(yè)、教育、醫療、社保等多方面的服務(wù)和保障。如果按城鎮戶(hù)籍人口計算，我國城市化水平只有34.1%。實(shí)際上是半城市化或城市邊緣化的狀態(tài)。
其次，長(cháng)期以來(lái)我國的城鎮化走的是“以地為本”的道路。城鎮政府懈于提供公共服務(wù)，熱衷于“經(jīng)營(yíng)”城鎮，形成了以地融資的城鎮建設和發(fā)展機制。地方政府壟斷城鎮建設用地供應，通過(guò)征地獲得高額城鄉土地價(jià)差，城鎮土地資產(chǎn)化、資本化和“閘門(mén)”化，形成所謂的“土地財政”和“土地金融”。這種模式存在著(zhù)寅吃卯糧、財政金融風(fēng)險高和強化城鄉分割、引發(fā)尖銳社會(huì )矛盾等內在問(wèn)題。
保障性住房建設需要長(cháng)期框架和制度整合
《經(jīng)濟參考報》：保障性住房建設把握著(zhù)城鎮化的方向。城鎮化事關(guān)我國的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和現代化建設的全局。面對城鎮保障性住房建設中的種種困難和問(wèn)題，您認為，政府需要從哪些角度制定相關(guān)政策？
盧邁：在我國，面對城鎮保障性住房建設中的種種困難和問(wèn)題，不能就事論事，而需要高瞻遠矚，進(jìn)行頂層設計，建立起制度框架，并明確基本政策取向。
首先，“以地為本”的城鎮化道路制約著(zhù)保障性住房建設的進(jìn)展和發(fā)揮作用的范圍�！耙匀藶楸尽钡某擎偦缆穼Τ擎偙Ｕ闲宰》拷ㄔO提出了新的發(fā)展方向。目前，我國城鎮化正處于“以地為本”和“以人為本”道路的分岔口。在這個(gè)岔口上，保障性住房建設要成為扳道岔。
其次，各地政府要以“住有所居”為目標，保障包括農民工在內的城鎮居民的基本居住權。這就要求政府排除戶(hù)籍等人為因素和高房?jì)r(jià)等市場(chǎng)因素的干擾，賦予城鎮所有居民基本的居住條件。
第三，優(yōu)質(zhì)土地是保障房建設的堅實(shí)基石。目前，保障房建設的困難和問(wèn)題，很多就是因為地塊沒(méi)有吸引力。如果有了優(yōu)質(zhì)、低價(jià)的土地，應當會(huì )吸引企業(yè)和社會(huì )力量積極投入保障性住房建設。因此，為了保證這個(gè)基石的穩固和持續可靠，保障房必須封閉運行。
第四，住房保障事關(guān)全局，走“以人為本”的城鎮化道路，轉變地方政府的運行機制是關(guān)鍵。為此，需從三方面著(zhù)手。一是財政體制改革。中央對各地的轉移支付以“人”為唯一基數均衡分配。同時(shí)，建立以“人”的所得和“地”的價(jià)值為主要稅源的地方稅收體系。二是城鎮規劃中批準的建設用地規模與城鎮人口數和引進(jìn)農民數掛鉤，城鎮土地在優(yōu)先保證保障性住房和其他公共利益的需求。三是調整地方城鎮政府考核指標體系，把凈移入人口數作為重要業(yè)績(jì)指標。