地方債“拆彈”初見(jiàn)成效

　　自去年6月底審計署披露全國地方政府性債務(wù)審計結果后，地方債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題得到空前重視。一方面，通過(guò)展期舊債、控制新債，確保不發(fā)生償債危機的“黑天鵝”事件；另一方面，通過(guò)增加地方三級財政收入（本級財政收入、中央轉移支付和土地出讓凈收益）來(lái)應對到期債務(wù)本息的償還。最近兩年，地方財政收入增速全面超過(guò)債務(wù)增速，收支重新回到相匹配的軌道，債務(wù)杠桿率也回到100%以下的安全水平。特別是2011年地方財政收入增長(cháng)達到了30%，而新增債務(wù)則零增長(cháng)，地方債務(wù)風(fēng)險進(jìn)入“軟著(zhù)陸”的安全通道。
　　事實(shí)上，這種應對地方債務(wù)壓力的策略是合理的。一方面控制新增債務(wù)的產(chǎn)生。盡管地方政府投資基本上集中在市政建設、道路交通和民生領(lǐng)域（保障房、農林水利），帶有彌補短板和歷史欠賬的特征，但2009年以來(lái)這些領(lǐng)域的投資基本以對沖經(jīng)濟下滑為目的，重視規模而忽視了效率，超前和泡沫化很?chē)乐�，甚至有相當一部分無(wú)效投資�？刂菩略鰝鶆�(wù)阻止了投資過(guò)剩繼續膨脹，為解決存量債務(wù)贏(yíng)得了空間。另一方面糾正存量債務(wù)的期限錯配問(wèn)題。地方投資項目資金主要來(lái)源于銀行貸款，而項目現金流回收是長(cháng)期的，需要通過(guò)展期和借新還舊來(lái)人為拉長(cháng)償債期限，才能依靠經(jīng)濟增長(cháng)和財力恢復來(lái)逐步消化債務(wù)。
　　對于地方政府債務(wù)風(fēng)險問(wèn)題，業(yè)界和學(xué)術(shù)界的觀(guān)點(diǎn)較為一致：由于政府具有強大的價(jià)格控制能力，容易制造出新市場(chǎng)和騰挪產(chǎn)能過(guò)剩的空間。再考慮到近年來(lái)強大的財政實(shí)力（2011年地方政府未償債務(wù)余額僅占地方財政收入的85%）和上級轉移支付能力，地方債務(wù)系統性風(fēng)險爆發(fā)的可能性很小。

　　穩增長(cháng)再度推升債務(wù)風(fēng)險

　　但是，地方債務(wù)風(fēng)險“軟著(zhù)陸”態(tài)勢今年以來(lái)似乎出現轉向的苗頭。3月底以來(lái)發(fā)改委不僅放行了一批擱置在審批環(huán)節的地方基建項目，而且加快了新增項目的審批進(jìn)度，而為了配合穩增長(cháng)，近期有13個(gè)省市發(fā)布了“十二五”期間總額達13萬(wàn)億的投資計劃。
　　在民間投資不振情況下，出于反周期需要啟動(dòng)政府投資，但政府應當著(zhù)力于創(chuàng )建民間投資、消費的大環(huán)境，如消除制約民間投資的障礙、減稅以降低民間投資成本、增加民間投資和消費的補貼等。很長(cháng)時(shí)間來(lái)，基礎、道路和市政設施一直是我們的短板，每逢經(jīng)濟遭遇挫折（如1997年亞洲金融危機、2003年非典和2008年金融海嘯），便拿基建、道路和市政設施建設來(lái)緩沖。早期這類(lèi)投資效率很高，對于我國出口和民間投資的帶動(dòng)作用很強，但經(jīng)過(guò)15年的飛速建設，特別是2008年金融危機以來(lái)的“大干快上”，基礎設施和市政設施建設早已飽和，加上屢次充當救火工具的角色，重短期規模不重長(cháng)期效率，投資回報率和社會(huì )效益不高。
　　在穩增長(cháng)優(yōu)先旗號下，本輪地方政府投資潮的出現將2010年以來(lái)中央為控制債務(wù)風(fēng)險而好不容易建立起來(lái)的財經(jīng)紀律束之高閣。地方政府會(huì )借這一機會(huì )最大化自己的債務(wù)，使得本來(lái)就混亂的地方債務(wù)將更加混亂，地方政府會(huì )將最大化債務(wù)的機會(huì )主義風(fēng)險、投資失誤的決策風(fēng)險完全轉嫁給中央政府，導致中央政府信用不得不成為債務(wù)的最后貸款人和追加補助人。這也是為什么本輪地方政府投資潮中，上述多數省市的計劃投資額遠遠大于其去年財政收入的主要原因了（如天津、長(cháng)沙、貴州的投資額分別是去年財政收入的2.6倍、2.5倍和2.3倍），不考慮收入的盲目開(kāi)支傾向可見(jiàn)一斑。
　　近兩年，中央和地方政府財力急劇膨脹，2011年全國財政收入突破10萬(wàn)億，地方三項收入（本級財政、中央轉移支付和土地出讓凈收益）達到創(chuàng )紀錄的12.55萬(wàn)億，這使得地方債務(wù)問(wèn)題顯得容易對付。但是，這只是站在地方顯性債務(wù)的角度考慮的。中央政府作為債務(wù)風(fēng)險的最后承擔人，目前我國公共債務(wù)占國內生產(chǎn)總值（GDP）的比例在70%以上，與世界主要國家基本差不多（低于日本和美國）。但是，當前我國公共債務(wù)計算存在兩個(gè)問(wèn)題，一是沒(méi)有計入高校債務(wù)、城投債、政府性實(shí)體的信托融資和以養老金債務(wù)為主的社會(huì )保障基金缺口等；二是沒(méi)有計入國土整治、環(huán)境保護、住房保障等其他隱性負債。上述兩類(lèi)債務(wù)在發(fā)達國家基本不存在，因而我國公共債務(wù)存在被低估的傾向。由于社保缺口和其他隱性債務(wù)難以準確測算，公共債務(wù)到底被低估了多少還不清楚，但基于審慎和保守估計的原則，形勢不容樂(lè )觀(guān)。
　　未來(lái)，我國公共債務(wù)面臨兩個(gè)方面的風(fēng)險，一是在經(jīng)濟社會(huì )轉型壓力下，上述隱性債務(wù)顯性化的趨勢越來(lái)越明顯，如人口老齡化趨勢下的社保債務(wù)償還、高房?jì)r(jià)下的住房保障、貧富差距擴大下的社會(huì )維穩債務(wù)；二是2008年底擴大內需以來(lái)，投資快速擴張下產(chǎn)能過(guò)剩所導致的硬性債務(wù)，如對過(guò)剩行業(yè)和國企的補貼、解決三角債的補貼支出、解決銀行風(fēng)險的補貼等。