落后產(chǎn)能是工藝技術(shù)水平、安全等標準低的產(chǎn)能，不同于低利潤產(chǎn)能和過(guò)剩產(chǎn)能。
落后產(chǎn)能導致的資源浪費、環(huán)境破壞所產(chǎn)生的社會(huì )成本往往遠大于其實(shí)現利益。因此，為保證我國經(jīng)濟和社會(huì )的可持續發(fā)展，必須加快淘汰落后產(chǎn)能。
加快淘汰落后產(chǎn)能是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、調整經(jīng)濟結構、提高經(jīng)濟增長(cháng)質(zhì)量和效益的重大舉措。2010年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》，全面部署了新時(shí)期加快淘汰落后產(chǎn)能工作，明確了重點(diǎn)工作分工。在工業(yè)和信息化部牽頭組織、部際協(xié)調小組成員單位和地方政府共同努力下，我國淘汰落后產(chǎn)能工作已取得了階段性成果。
何為落后產(chǎn)能
落后產(chǎn)能是工藝技術(shù)水平、安全等標準低的產(chǎn)能，不同于低利潤產(chǎn)能和過(guò)剩產(chǎn)能�！秶鴦�(wù)院關(guān)于發(fā)布實(shí)施＜促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整暫行規定＞的決定》明確落后產(chǎn)能的判斷有五個(gè)基本原則，即危及生產(chǎn)和人身安全，不具備安全生產(chǎn)條件；嚴重污染環(huán)境或破壞生態(tài)環(huán)境；產(chǎn)品質(zhì)量低于國家規定或行業(yè)規定的最低標準；嚴重浪費資源、能源；法律法規規定的其他情況。
從技術(shù)層面講，落后產(chǎn)能缺乏競爭力，本理應在市場(chǎng)上沒(méi)有生存空間，但是從重點(diǎn)行業(yè)落后產(chǎn)能的實(shí)際情況看，落后產(chǎn)能仍存在一定的市場(chǎng)，部分行業(yè)還存在較高的利潤。一是我國經(jīng)濟發(fā)展處于轉型期，經(jīng)濟發(fā)展不均衡，地域差距大，還存在較大的低端產(chǎn)品需求。二是落后產(chǎn)能企業(yè)利用我國現行相關(guān)法律法規和執法不嚴的漏洞，逃避本應承擔的資源、環(huán)境、安全責任，通過(guò)轉嫁社會(huì )成本來(lái)獲取低價(jià)競爭力，擠占先進(jìn)產(chǎn)能的市場(chǎng)空間。三是受就業(yè)、和單純追求GDP等因素影響，部分地方政府對落后產(chǎn)能把控不嚴，缺乏主動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能的動(dòng)力，直接導致了落后產(chǎn)能的長(cháng)期存在。不難看出，落后產(chǎn)能導致的資源浪費、環(huán)境破壞所產(chǎn)生的社會(huì )成本往往遠大于其實(shí)現利益。因此，為保證我國經(jīng)濟和社會(huì )的可持續發(fā)展，必須加快淘汰落后產(chǎn)能。
我國淘汰落后產(chǎn)能的進(jìn)展和成效
�。ㄒ唬┨蕴浜螽a(chǎn)能工作體系基本建立。從工作推進(jìn)主體來(lái)看，工業(yè)和信息化部、國家能源局等相關(guān)中央部門(mén)、地方人民政府和企業(yè)，“三層次”主體聯(lián)動(dòng)推進(jìn)工作。從工作機制來(lái)看，建立了組織協(xié)調、監督、檢查考核驗收、激勵支持、限制約束“五機制”，相對完善的淘汰落后產(chǎn)能工作體系基本形成。從政策配套來(lái)看，以差別電價(jià)、中央財政獎勵資金、產(chǎn)業(yè)指導目錄等為代表的稅收、價(jià)格、財政、金融和產(chǎn)業(yè)政策相互配合的綜合政策體系已經(jīng)形成，并逐步完善。從工作手段來(lái)看，約束和激勵并舉，嚴格市場(chǎng)準入，禁止新增落后產(chǎn)能，加強財政資金引導、做好職工安置工作和支持企業(yè)技術(shù)升級改造三個(gè)方面激勵落后產(chǎn)能退出。
�。ǘ┨蕴浜螽a(chǎn)能工作已取得積極成效�！笆晃濉逼陂g，各地區、有關(guān)部門(mén)采取了一系列強有力的政策措施，綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)及必要的行政手段，大力推動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能工作，圓滿(mǎn)完成了
“十一五”確定的目標�！吧洗髩盒 �、關(guān)停小火電機組7682．5萬(wàn)千瓦，淘汰落后煉鐵產(chǎn)能12000萬(wàn)噸、煉鋼產(chǎn)能7200萬(wàn)噸、水泥產(chǎn)能3．7億噸等，在關(guān)閉造紙、化工、紡織、印染、酒精、味精、檸檬酸等重污染企業(yè)方面都取得積極進(jìn)展。
�。ㄈ┨蕴浜螽a(chǎn)能為工業(yè)轉型升級提供有力支撐。一是促進(jìn)節能減排。淘汰高能耗、高排放的落后設備，防止新增“兩高一資”落后產(chǎn)能，有效地降低工業(yè)能耗和污染，積極推進(jìn)節能減排；二是促進(jìn)區域產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。各地積極淘汰落后產(chǎn)能，“騰龍換鳥(niǎo)”，發(fā)展能耗、物耗少，環(huán)境污染小的先進(jìn)產(chǎn)能，加快工業(yè)轉型升級。
存在的主要問(wèn)題
�。ㄒ唬┨蕴浜螽a(chǎn)能工作協(xié)調配合機制仍需完善�！暗龋p）量置換”和“上大壓小”政策無(wú)法有效實(shí)施和貫徹，不能有效地平衡發(fā)展和淘汰的關(guān)系。突出表現在地方淘汰落后產(chǎn)能后，新上的先進(jìn)項目的審批不能很好地落實(shí)，嚴重地降低了企業(yè)主動(dòng)淘汰落后設備和生產(chǎn)線(xiàn)的積極性。由于欠發(fā)達地區的企業(yè)生產(chǎn)設備和工藝往往相對比較落后，基本上處于國家淘汰名單之列，淘汰企業(yè)的落后產(chǎn)能造成了地方財政困難，地方政府的抵觸情緒也較大。
�。ǘ┞浜螽a(chǎn)能標準仍需進(jìn)一步完善。
經(jīng)過(guò)三年多的強力推進(jìn)，淘汰標準提高，工作難度加大。單一依據工藝裝備和規模大小的標準已難以準確地區分先進(jìn)和落后產(chǎn)能，需進(jìn)一步完善，更多地考慮利用能耗、環(huán)保等指標來(lái)界定，以滿(mǎn)足“十二五”期間進(jìn)一步開(kāi)展淘汰落后產(chǎn)能工作的需要。
�。ㄈ┢髽I(yè)轉產(chǎn)、職工安置等后續保障措施仍需完善。在現行淘汰落后產(chǎn)能政策體系中，主要通過(guò)中央淘汰落后產(chǎn)能專(zhuān)項資金和地方財政配套資金安排企業(yè)落后產(chǎn)能退出的善后工作。隨著(zhù)淘汰落后產(chǎn)能工作的進(jìn)一步深入開(kāi)展，單靠中央財政獎勵資金的投入難以有效地支持企業(yè)落后產(chǎn)能退出，尤其是職工安置和后續轉產(chǎn)、轉型問(wèn)題。
�。ㄋ模┨蕴浜螽a(chǎn)能的相關(guān)法律法規仍需進(jìn)一步健全�，F有與落后產(chǎn)能有關(guān)的法律法規條文相對分散，且沒(méi)有形成一個(gè)系統的法律法規體系，難以對落后產(chǎn)能形成有效的強有力的法律約束，需進(jìn)一步修訂完善；現有執行標準，尤其是與環(huán)保、能耗、物耗相關(guān)的法律法規和標準仍需進(jìn)一步細化和完善；環(huán)境和資源稅立法工作仍需開(kāi)展。
�。ㄎ澹┉h(huán)境、質(zhì)量和安全等執法力度仍需加大。在環(huán)境保護、工商、監測等執法上面，部分法律法規和政策規定的能耗、環(huán)境指標和市場(chǎng)準入限制無(wú)法有效地貫徹落實(shí)。
完善落后產(chǎn)能退出機制的政策建議
當前，我國落后產(chǎn)能問(wèn)題比較突出的重要原因在于要素價(jià)格扭曲，尤其是資源和環(huán)境破壞的代價(jià)不能有效得到反映，落后產(chǎn)能所帶來(lái)的“高污染、高物耗、高能耗”的社會(huì )成本不能有效內化到企業(yè)的生產(chǎn)成本中，市場(chǎng)機制在淘汰落后產(chǎn)能方面作用發(fā)揮不夠，法律法規和標準的完善和執行力度亟待加強�？偨Y借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗，下一步應在輔以嚴格行政手段的基礎上，著(zhù)力深化要素市場(chǎng)改革，特別是理順資源、環(huán)境、土地等要素的價(jià)格，完善法律法規標準和約束機制，建立起適合我國國情的落后產(chǎn)能退出長(cháng)效機制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。
�。ㄒ唬┓植酵晟坡浜螽a(chǎn)能退出機制�？紤]我國現有的法制建設和市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展狀況，應該分步建立和完善落后產(chǎn)能退出長(cháng)效機制�！笆濉逼陂g應重視環(huán)境和資源稅收的改革，逐步完善法律法規體系，將社會(huì )成本內化到企業(yè)生產(chǎn)成本中，消除落后產(chǎn)能生存的土壤。從資源、環(huán)境、能耗、物耗等角度全面建立并細化落后產(chǎn)能的界定標準；進(jìn)一步試點(diǎn)環(huán)境和資源稅收改革，完善稅收征收和監管制度；逐步完善以資源、環(huán)境、能耗、物耗為主要標準的淘汰落后產(chǎn)能的法律法規體系；探索建立新建項目與淘汰落后產(chǎn)能相銜接的審批機制，落實(shí)產(chǎn)能等量或減量置換制度。未來(lái)十年應注重營(yíng)造市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)自動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能。政府通過(guò)健全法律法規和監管市場(chǎng)的方式，努力營(yíng)造有利于市場(chǎng)競爭的環(huán)境；減少政府對市場(chǎng)的干預，讓市場(chǎng)通過(guò)競爭促進(jìn)企業(yè)自動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能，使用先進(jìn)設備，適時(shí)引導進(jìn)一步提高企業(yè)競爭力。
�。ǘ├^續堅持淘汰落后產(chǎn)能“三層次、五機制”的政策體系和工作推進(jìn)機制。從三年多的實(shí)踐來(lái)看，“三層次、五機制”聯(lián)動(dòng)的工作體系能有效推動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能工作，并取得了較為明顯的成效。雖然目前我國在落后產(chǎn)能退出過(guò)程中更多的是依靠行政手段，但從國外的做法和經(jīng)驗看，一定的行政手段不僅是必需的，也是在我國現階段法律體系不完善、市場(chǎng)機制不健全等條件下的客觀(guān)選擇，應該得到肯定和堅持。
�。ㄈ┻M(jìn)一步健全法律法規和標準體系。
完善的法律法規體系是淘汰落后產(chǎn)能的前提和重要依據。我國現有與落后產(chǎn)能有關(guān)的法律法規條文相對分散，體系不健全，市場(chǎng)準入標準，尤其是環(huán)保、能耗、物耗相關(guān)標準仍需進(jìn)一步細化和完善，這直接制約了淘汰落后產(chǎn)能工作的開(kāi)展。
�。ㄋ模┘哟蟓h(huán)境、質(zhì)量、安全、工商等執法力度。加強行政執法監督是落后產(chǎn)能退出的重要保障。進(jìn)一步淘汰落后產(chǎn)能工作需要加強相關(guān)職能部門(mén)的執法力度，共同營(yíng)造有利于落后產(chǎn)能退出的法律環(huán)境和公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境。
�。ㄎ澹┩晟撇顒e電價(jià)、探索資源性產(chǎn)品價(jià)格的形成機制。內化企業(yè)外部成本是落后產(chǎn)能自發(fā)退出的關(guān)鍵環(huán)節。充分利用差別電價(jià)、資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅收的杠桿作用，落實(shí)和完善資源及環(huán)境保護稅費制度，通過(guò)限制和激勵并舉，促使企業(yè)自動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能。
�。┻M(jìn)一步探索研究落后產(chǎn)能綜合標準。生產(chǎn)設備的工藝、規模等技術(shù)指標是造成落后產(chǎn)能高污染、高能耗、高物耗的直接原因，下一步應研究探索綜合考慮利用能耗、物耗、環(huán)境指標與設備工藝技術(shù)指標相結合的標準來(lái)界定落后產(chǎn)能，突破單一“規�！睒藴试谶M(jìn)一步淘汰落后產(chǎn)能工作中難以準確地區分先進(jìn)和落后產(chǎn)能的局限。在強化資源、環(huán)境、能耗、物耗等標準強制約束下，細化工藝、技術(shù)、規模等可具體操作實(shí)施的具體標準，滿(mǎn)足“十二五”期間進(jìn)一步開(kāi)展淘汰落后產(chǎn)能工作的需要。（七）研究淘汰落后和新建項目的聯(lián)動(dòng)機制，妥善處理淘汰與發(fā)展的關(guān)系。根據實(shí)際，積極探索建立新建項目與淘汰落后產(chǎn)能“等（減）量置換”機制，探索被淘汰的指標交易制度，使新上項目必須具備相應的被淘汰產(chǎn)能指標，否則不予立項，所得資金用于補償淘汰落后產(chǎn)能的成本。實(shí)行技術(shù)改造項目、中小企業(yè)項目等國家重點(diǎn)項目與淘汰落后產(chǎn)能相結合，淘汰落后和轉型升級相結合的政策，提高地方和企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的積極性。
�。ò耍┲С滞ㄟ^(guò)兼并重組淘汰落后產(chǎn)能。
鼓勵地方政府通過(guò)財政貼息、設立并購基金等方式，引導和支持金融機構在完善制度、風(fēng)險可控的前提下開(kāi)展并購貸款，支持優(yōu)勢企業(yè)通過(guò)兼并、收購、重組落后產(chǎn)能企業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，妥善安置職工。
�。ň牛⿵娀袠I(yè)自律和社會(huì )監督。在現有產(chǎn)業(yè)政策和行政調控手段基礎上，注重調動(dòng)發(fā)揮各方力量的積極性，形成政府監管、企業(yè)自律、中介機構和社會(huì )公眾廣泛參與的監督新格局，充分發(fā)揮輿論導向和行業(yè)自律的作用，保障政策實(shí)施效果。