近年來(lái)，一些國外機構不時(shí)以中國地方政府存在巨額債務(wù)危機為由發(fā)表看空中國經(jīng)濟的言論，而當前歐元區國家仍然在持續了近三年的歐債危機中苦苦煎熬，何時(shí)走出尚未可知。為準確了解中國經(jīng)濟的健康狀況，了解可能產(chǎn)生沖擊的來(lái)源及強度，給我國探討對策提供基本依據，在近日由中國社會(huì )科學(xué)院調查與數據信息中心和金融研究所在北京聯(lián)合主辦的“中國社會(huì )科學(xué)論壇——中國國家資產(chǎn)負債表分析研討會(huì )”上，中國社會(huì )科學(xué)院副院長(cháng)、學(xué)部委員、中國社科智訊首席經(jīng)濟學(xué)家李揚發(fā)布了2000～2010年中國主權資產(chǎn)負債分析報告。他說(shuō)，我國經(jīng)濟基本沒(méi)可能發(fā)生主權債務(wù)危機，但需要警惕資產(chǎn)錯配風(fēng)險和或有債務(wù)風(fēng)險，而化解風(fēng)險的根本手段還是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。
李揚首先指出，歷史上的全球經(jīng)濟危機多有國際債務(wù)危機相伴。隨著(zhù)經(jīng)濟全球化逐步深入以及經(jīng)濟活動(dòng)日趨金融化，債務(wù)危機更構成全球經(jīng)濟危機的基本要素。因此，追索危機產(chǎn)生的根源，分析危機蔓延的進(jìn)程，研討解救危機的措施，我們必須撩開(kāi)層層面紗，追溯到危機國家之資產(chǎn)、負債狀況及其動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系上。
“國家資產(chǎn)負債表的主要功能，就是用精心設計的理論框架、一系列定義清晰的概念和一整套處理數據的科學(xué)方法，表列整個(gè)國家的‘家底’，并揭示主要經(jīng)濟活動(dòng)之間的對應關(guān)系。這個(gè)框架不僅有助于我們準確把握國家經(jīng)濟的健康狀況，了解可能產(chǎn)生沖擊的來(lái)源及強度，而且，在危機期間，它更可為政府探討對策空間提供基本依據�！崩顡P說(shuō)。
李揚表示，中國的主權資產(chǎn)主要包括六項，即：國有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、國有非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、政府所擁有的資源性資產(chǎn)、對外主權資產(chǎn)、全國社會(huì )保障基金國有資產(chǎn)、政府在中央銀行的存款。中國的主權負債也主要包括六項，即：中央政府的債務(wù)，包括內債和外債、各政府部門(mén)和政策性機構所發(fā)行的有財政擔保的債券、地方政府債務(wù)、國有企業(yè)債務(wù)、以金融不良資產(chǎn)及其轉化形式存在的或有負債、以隱性養老金債務(wù)為主的社會(huì )保障基金缺口。
“通過(guò)對以上各個(gè)部分主權資產(chǎn)和主權負債進(jìn)行加總，我們可以計算得到各年度中國主權資產(chǎn)和主權負債以及相應的政府或主權凈值”，李揚進(jìn)一步解釋?zhuān)?000-2010年這11年來(lái)，中國主權資產(chǎn)和主權負債都呈擴張的態(tài)勢，而主權資產(chǎn)的增幅要高于主權負債，從而，我國政府凈值的規模一直處于不斷增長(cháng)之中。
按寬口徑匡算，2010年中國主權資產(chǎn)凈值為69.6萬(wàn)億。但考慮到行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)變現能力很差，以及國土資源性資產(chǎn)的使用權也不可能一次性全部轉讓?zhuān)虼�，以窄口徑�?lái)統計，即扣除行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，并以2010年的土地出讓金2.8萬(wàn)億替代國土資源性資產(chǎn)44.3萬(wàn)億，從而主權資產(chǎn)將由142.3萬(wàn)億減少到93萬(wàn)億。這樣一來(lái)，窄口徑的主權資產(chǎn)凈值為20萬(wàn)億左右�！盁o(wú)論寬口徑還是窄口徑，中國的主權資產(chǎn)凈額為正。這表明中國政府擁有足夠的主權資產(chǎn)來(lái)覆蓋其主權負債�！崩顡P說(shuō)。因此，相當長(cháng)時(shí)期內，中國發(fā)生主權債務(wù)危機的可能性極低；但包括養老金缺口在內的或有負債風(fēng)險值得關(guān)注。
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迅速發(fā)展背景下的資產(chǎn)負債表擴張 |
李揚指出，2000-2010年，中國的國家資產(chǎn)負債表呈快速擴張之勢。對外資產(chǎn)、基礎設施以及房地產(chǎn)資產(chǎn)迅速積累，構成資產(chǎn)擴張的主導因素。這記載了出口導向發(fā)展戰略之下中國工業(yè)化與城鎮化加速發(fā)展的歷史進(jìn)程。在負債方，各級政府以及國有企業(yè)的負債以高于私人部門(mén)的增長(cháng)率擴張。這凸顯了政府主導經(jīng)濟活動(dòng)的體制特征。
首先，結構變遷中的資產(chǎn)形成。第一，出口導向型工業(yè)化與對外資產(chǎn)的積累。中國工業(yè)化的迅速推進(jìn)，在形成大量工業(yè)固定資產(chǎn)的同時(shí)，還在出口導向引領(lǐng)下形成巨額貿易順差，并由此帶來(lái)大量的對外資產(chǎn)積累。這構成中國資產(chǎn)積累特別是主權資產(chǎn)積累中至為突出的一個(gè)特點(diǎn)；第二，基礎設施資產(chǎn)積累。新世紀以來(lái)，中國城鎮化推進(jìn)加速。2000-2011年，城鎮人口占總人口比重從36.22%提高到51.3%，年均提高1.37個(gè)百分點(diǎn)，比1990-1999年的年均增長(cháng)速度提高0.44個(gè)百分點(diǎn)。城鎮化進(jìn)程的加速，致使基礎設施和房地產(chǎn)資產(chǎn)的規模迅速擴大；第三，房地產(chǎn)資產(chǎn)積累在城市化加速推進(jìn)和住房貨幣化改革的背景下，城鎮居民的住房資產(chǎn)迅速累積。自住房市場(chǎng)化改革以來(lái)，城鎮住房總價(jià)值由1998年的10.1萬(wàn)億元迅速擴張超過(guò)7倍.到2010年已達71.9萬(wàn)億元。在此期間，除受到國際金融危機嚴重影響的2008年外，住房?jì)r(jià)值增速普遍快于同期名義GDP增速，由此導致兩者之比從1.2倍升至1.8倍。
其次，趕超體制下形成的負債。在中國過(guò)去30多年的高速增長(cháng)過(guò)程中，政府一直在發(fā)揮主導性作用。在這種體制所決定的發(fā)展模式下，一方面，政府直接介入經(jīng)濟活動(dòng)，從而形成了大量顯性意義上的政府負債特別是地方層面的政府負債；另一方面，政府對經(jīng)濟活動(dòng)大量進(jìn)行間接干預或提供隱性擔保，使得國有企業(yè)、商業(yè)銀行的不良貸款以及社�；鹑笨诔蔀檎碾[性或有負債。第一，趕超體制下的增長(cháng)優(yōu)先戰略；第二，建設型政府與地方政府債務(wù)擴張。各級政府承擔了大量的經(jīng)濟職能，相應地將大量的資財和精力投入到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。地方政府承擔了大量的經(jīng)濟建設職能，而體制性的資金來(lái)源卻嚴重不足，這使得地方政府不得不通過(guò)大量非規范的負債來(lái)支撐其雄心勃勃的投資計劃�！暗胤饺谫Y平臺”應運而生并有了長(cháng)足發(fā)展。據國家審計署資料，至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中：省級165家、市級1648家、縣級4763家。審計署資料顯示，2010年底融資平臺公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%；第三，政府隱性擔保與或有負債。中國過(guò)去三十年的成功趕超，政府發(fā)揮了相當大的作用。這個(gè)作用不僅體現在它們作為投資主體直接參與經(jīng)濟建設，而且體現在它們提供了大量的隱性擔保，支持國有企業(yè)和國有金融機構發(fā)展，同時(shí)，還承擔了大量經(jīng)濟轉型的成本。
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中國主權債務(wù)風(fēng)險來(lái)自三個(gè)方面 |
對于主權資產(chǎn)負債表的風(fēng)險狀況，李揚表示，中國主權資產(chǎn)負債表包括兩大類(lèi)風(fēng)險，資產(chǎn)負債表錯配風(fēng)險和或有負債風(fēng)險。
第一，資產(chǎn)負債表錯配風(fēng)險。這種風(fēng)險主要有貨幣錯配、期限錯配和資本結構錯配三種形式。
“貨幣錯配”風(fēng)險。2010年，中國的對外資產(chǎn)為41260億美元，對外負債為23354億美元，凈國際投資頭寸達到17907億美元。由于外幣資產(chǎn)大于外幣負債，中國面臨的主要問(wèn)題是債權型貨幣錯配。在中國外匯資產(chǎn)的幣種結構中，約60%～70%是美元，20%～25%是歐元，其余則為英鎊、日元等。從2005年7月啟動(dòng)新一輪人民幣匯率形成機制改革至2011年末，人民幣對美元匯率中間價(jià)已累積升值31.4%，這一變化，使得中國的外匯資產(chǎn)蒙受了巨大的賬面損失。今后人民幣若繼續升值，此類(lèi)損失依然不可避免。
“期限錯配”風(fēng)險。中國正處于城鎮化加速發(fā)展的過(guò)程中。城鎮化需要大量的投資。相比于工業(yè)化，城鎮化投資不僅規模巨大，而且期限更長(cháng)。在資本市場(chǎng)發(fā)展滯后，長(cháng)期資金供給機制很不完善的條件下，商業(yè)銀行本就存在的“借短用長(cháng)”風(fēng)險更加彰顯。地方政府的情況亦然。它們承擔著(zhù)大量的城市基礎設施投資。這些投資周期長(cháng)、見(jiàn)效慢，需要5～10年方能產(chǎn)生現金流。然而，支持這些項目的資金來(lái)源高度依賴(lài)于土地出讓金、稅收收入、中央代地方發(fā)行的債券，以及通過(guò)地方融資平臺所籌措的一些中短期融資。這就導致債務(wù)期限與項目的現金流分布的嚴重不匹配。這些錯配雖然一般不會(huì )產(chǎn)生“償付風(fēng)險”，但一定有“流動(dòng)性風(fēng)險”存在其中。
“資本結構錯配”風(fēng)險。通過(guò)國際比較我們發(fā)現，中國非金融企業(yè)債務(wù)占總債務(wù)的比重為62.4%，比其它國家的比重要高30到40個(gè)百分點(diǎn)。這凸顯出以銀行為主導、以債務(wù)融資為主體的中國金融體系的痼疾。毫無(wú)疑問(wèn)，這種資本結構錯配，使得中國的非金融企業(yè)的債務(wù)水平和杠桿率均處于極易引發(fā)危機的境地。
第二，房地產(chǎn)信貸風(fēng)險。李揚指出，房地產(chǎn)信貸風(fēng)險屬于金融部門(mén)資產(chǎn)負債表的風(fēng)險。但考慮到政府對于金融部門(mén)提供著(zhù)隱性擔保，這一風(fēng)險最終會(huì )由政府來(lái)部分承擔，因此將它歸入政府的或有負債風(fēng)險之中。
中國的房地產(chǎn)信貸風(fēng)險，以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款與住房抵押貸款占銀行業(yè)全部貸款的比重來(lái)衡量，始終沒(méi)有超過(guò)20%。就國際標準而言，這一水平并不算高。同時(shí)，中國目前的按揭貸款與抵押品價(jià)值比率平均低于70%。因此，家庭部門(mén)住房抵押貸款的杠桿率水平尚處于低位。從銀監會(huì )披露的商業(yè)銀行不良貸款分行業(yè)情況看，房地產(chǎn)業(yè)和個(gè)人住房按揭貸款的不良貸款比率分別為1.26%和0.37%，與其他行業(yè)或項目的不良貸款率相比，其水平并不高。由此可以認為，銀行部門(mén)的房地產(chǎn)貸款風(fēng)險仍然處于可控的范圍之內。
盡管銀行貸款對房地產(chǎn)業(yè)直接的風(fēng)險敞口不大，但間接的風(fēng)險需要重視。首先，在中國銀行業(yè)的貸款業(yè)務(wù)中，抵押貸款占比較高。從工、農、中、建、交五大行的情況看，所放貸款的30%-45%是抵押貸款，特別是房地產(chǎn)抵押貸款。如果房地產(chǎn)價(jià)格出現大幅度下滑，抵押品的價(jià)值就會(huì )相應縮水，一旦債務(wù)人出現違約的情況，銀行部門(mén)就會(huì )遭受較大損失。
與此同時(shí)，由于房地產(chǎn)業(yè)的前向和后向產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較高，是國民經(jīng)濟中占據系統重要性地位的產(chǎn)業(yè)，一旦房地產(chǎn)業(yè)出現大幅度向下調整的情況，將不可避免地沖擊大量相關(guān)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而對銀行系統的資產(chǎn)質(zhì)量形成連鎖性不良影響。此外，地方政府融資平臺也與房地產(chǎn)業(yè)高度相關(guān)。在貸款項目自身現金流有限的情況下，債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴(lài)性極大。審計署的審計結果顯示，2010年底，地方政府負有償還責任的債務(wù)余額中(67109.51億元)，承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額為25473.51億元，占38%，共涉及12個(gè)省級、307個(gè)市級和1131個(gè)縣級政府。如果房地產(chǎn)業(yè)遭遇困境并影響到土地出讓收入的規模，地方融資平臺的貸款質(zhì)量也將受到負面影響。
第三，社會(huì )保障基金缺口�！皬囊恍┌l(fā)達國家近來(lái)發(fā)生的主權債務(wù)危機看，社會(huì )保障體系的資金缺口、特別是養老保障體系的資金缺口，是全面性經(jīng)濟危機最重要的誘因。因此，面對體制轉軌和人口老齡化的雙重挑戰，中國必須高度重視社會(huì )保障基金缺口尤其是養老保險基金的支付缺口問(wèn)題�！崩顡P說(shuō)。
就體制轉軌的挑戰而言，1995年，中國確立了社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合的企業(yè)職工基本養老保險制度。由于統賬結合的養老保險模式是在現收現付、沒(méi)有任何資金積累的情況下建立起來(lái)的，對于過(guò)去沒(méi)有個(gè)人賬戶(hù)的“老人”和個(gè)人賬戶(hù)積累額較少的“中人”，便會(huì )出現養老金支付上的資金缺口。這是體制轉軌形成的缺口，對于因傳統體制下中老年職工缺乏養老金積累而形成的這筆歷史欠賬，實(shí)質(zhì)上采取的是向“新人”和“中人”的個(gè)人賬戶(hù)支的辦法，由此導致按新體制繳費的在職職工的個(gè)人賬戶(hù)事實(shí)上淪為空賬。
人口老齡化日益嚴重，給現行養老保險制度帶來(lái)更大挑戰。一方面，隨著(zhù)老年人口不斷增加，城鎮養老保險參保離退休人員增多，養老保險基金支出規模持續擴張；另一方面，隨著(zhù)勞動(dòng)年齡人口增長(cháng)放緩，城鎮養老保險參保職工人數和征繳收入的增長(cháng)也相應放緩。一增一減，極有可能導致社會(huì )統籌基金入不敷出，只能通過(guò)挪用個(gè)人賬戶(hù)來(lái)實(shí)現當期支付平衡。
無(wú)論是體制轉軌還是人口老齡化，都帶來(lái)養老保險個(gè)人賬戶(hù)的空賬，即個(gè)人賬戶(hù)的資金被挪用于當前的養老金發(fā)放問(wèn)題。目前這一規模已達1.4萬(wàn)億元。這樣，統賬結合模式中按照積累制設計的個(gè)人賬戶(hù)，在出現空賬的情況下，事實(shí)上逐步演變?yōu)楝F收現付制。不僅如此，一些地方還出現基本養老保險基金當年收不抵支的情況。根據人力資源和社會(huì )保障部統計，不考慮當年財政補貼，2010年一年養老保險征繳收入收不抵支的省份共有15個(gè)，缺口達679億元。未來(lái)，欲做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，保證養老金的按時(shí)足額發(fā)放，就需要財政承擔起支付責任。
通過(guò)主權資產(chǎn)負債表及其風(fēng)險的評估，李揚認為，應將促進(jìn)發(fā)展方式轉型作為應對資產(chǎn)負債表風(fēng)險的根本手段。并且提出了六條政策建議：
首先，保持經(jīng)濟的可持續發(fā)展，是化解債務(wù)風(fēng)險的根本途徑。政府債務(wù)占GDP比重的演進(jìn)路徑，主要取決于實(shí)際增長(cháng)率和實(shí)際利率之差，因此，保持可持續的較快增長(cháng)至為關(guān)鍵。
其次，為降低對外資產(chǎn)負債表中的貨幣錯配風(fēng)險，應注重擴大內需，減少對外需依賴(lài)，放緩對外資產(chǎn)積累；同時(shí)鼓勵藏匯于民、促進(jìn)對外直接投資、推動(dòng)人民幣國際化。更重要的，在債權型錯配狀況短期內很難扭轉的情勢下，我們應更加積極主動(dòng)地利用主權財富基金的機制，降低貨幣錯配的風(fēng)險。
第三，減少經(jīng)濟活動(dòng)的政府性主導或干預，降低或有負債風(fēng)險。政府主導在趕超體制下發(fā)揮了重要作用，但也因此積累了比成熟市場(chǎng)經(jīng)濟體更多的或有負債。降低或有負債風(fēng)險的根本途徑是減少政府對微觀(guān)經(jīng)濟活動(dòng)的干預，進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化改革和政府轉型，將隱性或有負債轉變?yōu)轱@性直接負債，明確負債主體并使之多元化。
第四，重塑中央地方財政關(guān)系和創(chuàng )新城市化融資機制，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。一是在央地財政關(guān)系上，解決地方財權與事權不匹配的問(wèn)題，需要有深思熟慮的頂層設計。二是要創(chuàng )新城市化融資模式。一方面需要推動(dòng)財稅改革，為地方提供新的主體稅源(如財產(chǎn)稅)，擴大地方債試點(diǎn)，增加資金來(lái)源；另一方面加大政策銀行的作用，以政策性銀行或國家發(fā)行特別國債的方式，替換地方融資平臺部分；并通過(guò)將一些公用事業(yè)項目的證券化以及銀行展期，以解決地方政府資產(chǎn)負債表中的期限錯配問(wèn)題。
第五，推動(dòng)債務(wù)性融資向股權融資格局的轉變，降低全社會(huì )的杠桿率，緩解企業(yè)的資本結構錯配風(fēng)險。中國的金融體系以銀行為主導。舉凡儲蓄的動(dòng)員、聚集以及分配，主要通過(guò)銀行體系來(lái)進(jìn)行。依賴(lài)銀行體系提供資金，既加重了企業(yè)資產(chǎn)負債表的資本結構錯配風(fēng)險，又提高了全社會(huì )的杠桿率。
因此，在中國未來(lái)的金融發(fā)展中，應大力發(fā)展資本市場(chǎng)，創(chuàng )造有利于股權資本形成的機制，多渠道增加股權資本的供給，推動(dòng)中國金融結構從債務(wù)性融資向股權融資格局轉變。
第六，調整收入分配格局，深化國有經(jīng)濟布局的戰略性調整，應對社�；鹑笨陲L(fēng)險�？煽紤]進(jìn)一步擴大國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入的規模，包括：進(jìn)一步擴大國有企業(yè)利潤上繳的主體，除中央企業(yè)外，地方國有企業(yè)、鐵路等非國資委管理的壟斷性行業(yè)、國有金融企業(yè)等，也要盡快實(shí)行資本分紅；同時(shí)，進(jìn)一步提高國有企業(yè)利潤上繳的水平，動(dòng)態(tài)調整分紅比例。在此基礎上，加大國有資本經(jīng)營(yíng)收入補貼社會(huì )保障的力度。此外，進(jìn)一步實(shí)施國有股減持充實(shí)社會(huì )保障儲備資金。在境內證券市場(chǎng)轉持部分國有股充實(shí)全國社會(huì )保障基金的基礎上，對非上市國有企業(yè)、控股上市公司的上級集團公司、已上市非增發(fā)部分的國有股份，在合理確保國有經(jīng)濟控制力的前提下，都可逐步酌情減持，并將減持收益部分劃轉社�；�。