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2012-09-21 作者:王國剛 來(lái)源:中國證券報
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2009年10月以后,有關(guān)地方政府融資平臺債務(wù)的論題充斥于學(xué)界和媒體。圍繞地方政府融資平臺債務(wù)的研討,將焦點(diǎn)集中于商業(yè)銀行等金融機構的貸款風(fēng)險,但地方政府融資平臺債務(wù)的問(wèn)題,實(shí)際上是一個(gè)財政體制問(wèn)題。要真正解決各地方政府拓展城鎮化建設的資金不足,需要從改革財政體制入手,處理好相關(guān)關(guān)系。 在中國,財政體制是集權體制,地方財政承擔的各種債務(wù)最終由中央財政負責清償。從這層意義上說(shuō),所謂“地方政府融資平臺”的債務(wù)問(wèn)題,實(shí)際上是財政體制內中央與地方的關(guān)系問(wèn)題?缛21世紀以后,這一問(wèn)題之所以表現突出,一個(gè)主要成因是,在實(shí)現了溫飽型小康以后,廣大居民已大致處于吃穿不愁的狀態(tài),消費結構已從對“吃、穿、用”的需求轉向了對“住、行、學(xué)”的需求,由此原先以滿(mǎn)足“吃、穿、用”為重心的工業(yè)經(jīng)濟結構(中央部門(mén)可用大型工業(yè)項目布局安排來(lái)引導地方政府行為的宏觀(guān)調控格局)已不能滿(mǎn)足新條件的各地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要。在解決“住、行、學(xué)”供給過(guò)程中,各地方政府已改變了原先在爭工業(yè)項目中存在的競爭關(guān)系,畢竟中央部門(mén)并不直接管理各地方的城鎮化建設,要緩解由“住、行、學(xué)”供給短缺引致的種種經(jīng)濟社會(huì )矛盾,還要靠各地方政府自己想辦法。在可獲得的資本性資金極為有限的條件下,借債建設就是一個(gè)必然的選擇。另一方面,在經(jīng)濟體制機制改革深化的過(guò)程中,由中央部門(mén)下發(fā)給地方政府管理的事務(wù)不斷增加,引致地方政府需要使用資金來(lái)解決的問(wèn)題越來(lái)越多,但與此同時(shí),中央部門(mén)下放給地方政府的財力并沒(méi)有隨之同步配套增加,這引致了地方政府在解決或完成各項事務(wù)中的資金捉襟見(jiàn)肘,借款過(guò)日子也就成為一個(gè)沒(méi)有辦法的辦法。 國家審計署報告指出:“1997年以來(lái),我國地方政府性債務(wù)規模隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展逐年增長(cháng)!钡胤秸詡鶆(wù)的增長(cháng)率長(cháng)期處于高位運行,與對應年份的全社會(huì )固定資產(chǎn)投資增長(cháng)率相比,除2008年和2010年略低外,大部分年份均明顯高于全社會(huì )固定資產(chǎn)投資增長(cháng)率。同時(shí),地方政府性債務(wù)的增長(cháng)率始終呈現為正數,這意味著(zhù)地方政府性債務(wù)的絕對額規模不斷擴展。一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題是,由地方政府融資平臺債務(wù)所建設的各種項目,在今后城鎮化進(jìn)一步推進(jìn)過(guò)程中,投資數額是呈增加趨勢還是呈減少趨勢?如果是呈增加趨勢,那么,這些項目建設的投資將由誰(shuí)來(lái)承擔,又將運用何種性質(zhì)的資金?顯然,地方政府性債務(wù)還將隨著(zhù)這些項目建設規模的擴大而增加。由此,提出了一個(gè)兩難問(wèn)題:要減少地方政府性債務(wù),就難免減少對公益性和準公益性項目的投資,由此,將引致本來(lái)就已嚴重短缺的教育、醫療、道路、水電等一系列的供給更加短缺,給經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和民生問(wèn)題解決以更大的困難;或者加大對這些方面的投資,由此將引致地方政府性債務(wù)進(jìn)一步增加。面對兩難困境,何去何從?理論上也許還可繼續探討,但重要的是,實(shí)踐已處于“時(shí)不我待”之中,必須抓緊時(shí)間予以明確的選擇。 一些人主張通過(guò)發(fā)行城投債來(lái)緩解壓力,但城投債的發(fā)行主體是各家具有獨立法人資格的投資公司(或類(lèi)似機構),這些債券是要到期還本付息的,因此公益性項目幾乎難以納入他們的投資視野,就是準公益性項目也有相當大的部分難以被選擇。一些人主張發(fā)行地方政府的市政債來(lái)緩解資金來(lái)源的困難。中國財政體制與發(fā)達國家的實(shí)質(zhì)性差別,就算是地方政府可發(fā)行市政債,其規模是否能夠在短期內達到數萬(wàn)億元計,以滿(mǎn)足地方政府融資平臺投資項目的需要也還是一個(gè)問(wèn)題。更重要的是,就負債而言,這與從商業(yè)銀行等金融機構借款,恐怕沒(méi)有多少區別。 也有人認為,發(fā)行市政債可避免給商業(yè)銀行等金融機構帶來(lái)不良資產(chǎn)。然而,只要這些債務(wù)資金投入的項目是優(yōu)良的,發(fā)行市政債券不會(huì )產(chǎn)生嚴重的風(fēng)險,從商業(yè)銀行等金融機構借款也不會(huì )形成不良資產(chǎn);如果這些債務(wù)資金投入的項目是不良的,不論是發(fā)行市政債券還是從商業(yè)銀行等金融機構借款,結果都將產(chǎn)生風(fēng)險。所不同的是,在從商業(yè)銀行等金融機構借款的場(chǎng)合,這些風(fēng)險在一定程度上可由這些金融機構內部處置;在發(fā)行市政債券的場(chǎng)合,如果債券持有人擴展到城鄉居民,這些風(fēng)險就可能釀成社會(huì )問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn),不論是發(fā)行城投債還是發(fā)行地方財政債券,都有一定的緩解建設資金不足的功能,但局限于此,不是解決問(wèn)題的主要出路。 要真正解決各地方政府拓展城鎮化建設資金不足問(wèn)題,需要從改革財政體制入手,處理好三方面關(guān)系:第一,地方政府事權與財力的關(guān)系。中央部門(mén)在將事權下放的過(guò)程中需要充分考慮到地方政府的財力協(xié)調配合,應將對應的財力轉移給地方政府,使地方政府擁有足以解決這些事務(wù)所需要的成本支出。第二,對地方政府所能承擔的債務(wù),在區分財政預算內與預算外的基礎上,予以制度性界定。明確哪些資產(chǎn)收入(如土地出讓金收入)可承擔多大比重的債務(wù),哪些資產(chǎn)不可承擔債務(wù)。明確債務(wù)的透明程序、方法和違規責任等。第三,理清地方政府債務(wù)關(guān)系。既不應將地方國企的債務(wù)劃入財政債務(wù)范疇,也不應將學(xué)校(包括高校)、醫院、土地儲備中心等有收入的事業(yè)單位的債務(wù)簡(jiǎn)單地劃入財政債務(wù)范疇。在事業(yè)單位的改革深化中,應盡力貫徹自收自支、自負盈虧和自求平衡的原則,將符合這些原則的事業(yè)單位債務(wù)劃出財政債務(wù),以明晰財政債務(wù)關(guān)系。
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