近期，中國央行行長(cháng)周小川關(guān)于地方債的觀(guān)點(diǎn)被媒體熱炒。周小川指出，地方債應主要出售給當地居民，以構成對地方政府債務(wù)的約束。
此言一出，一片嘩然。實(shí)際上，這個(gè)觀(guān)點(diǎn)是周小川在今年4月份參加中國金融40人論壇的演講內容，他本來(lái)是探討主權債務(wù)的約束和激勵機制，主旨是想表達通過(guò)債務(wù)屬地化或本地化來(lái)約束發(fā)債主體的沖動(dòng)，避免債務(wù)外延產(chǎn)生的火燒連營(yíng)。主要邏輯是屬地居民更了解當地政府的舉債意圖，容易達成共識，有利于債券定價(jià)，可以約束和監督政府的行為。
這是個(gè)好想法，但在我國實(shí)施起來(lái)有些困難。以美國地方政府發(fā)債為例，他們需要充分地披露舉債意圖和財政預算，并需要當地議會(huì )和當地居民投票表決，投票通不過(guò)就無(wú)法發(fā)債。只有這樣，才能對地方政府的舉債擴張產(chǎn)生制約作用，我們目前顯然還不具備這樣的條件。
但我們應該朝著(zhù)
“約束機制”這條路來(lái)走，讓地方政府的財政收支和公共服務(wù)公開(kāi)透明，走向陽(yáng)光化，防止制造地方債務(wù)危機和制造“代際不公”。長(cháng)期的政府債券往往都具有“跨代分配”(或“代際分配”)的特征，前人短期舉債后人長(cháng)期來(lái)還，這樣會(huì )制造諸多代際不公平現象。這種行為在短期之內雖然會(huì )刺激經(jīng)濟，但卻會(huì )損害長(cháng)遠利益。
從《預算法》修正案草案公布的內容來(lái)看，決策層對地方政府自行發(fā)債還是持謹慎態(tài)度，對地方債在法律條文上仍未“開(kāi)口子”。十一屆全國人大常委會(huì )第27次會(huì )議審議的預算法修正案草案二審稿，刪除了一審稿中擬對地方政府債務(wù)實(shí)行
“限額管理”的規定，并重申“除法律和國務(wù)院另有規定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。而我國《擔保法》第8條也明確規定：“國家機關(guān)不得為保證人”。
如果地方債既無(wú)地方政府信譽(yù)擔保，也無(wú)法律保護，其違約風(fēng)險應該很大，就不應該隨便賣(mài)給居民。況且，目前中國的地方債主要是由地方政府成立的融資平臺來(lái)承借，融資平臺舉來(lái)的債既不屬于地方債，也不屬于公司債，是一個(gè)為地方政府籌資的特定融資平臺�，F在參與借債的大都是銀行等機構投資者，他們既有迫使地方政府還債的能力，也有自我抵御風(fēng)險的能力，而居民根本不具有這樣的能力。
另外，地方政府的舉債沖動(dòng)靠屬地居民無(wú)法抑制，因為地方債和地方融資平臺有考核和財稅制度限制。自1994年分稅制改革之后，地方稅體系遲遲不能成型，隨著(zhù)地方財政收入的緊張，各地方之間出現了相互競爭、相互角力的格局。以往除了舉債，經(jīng)營(yíng)城市的土地出讓金收入是地方財政的主要來(lái)源之一，但隨著(zhù)房地產(chǎn)調控和土地財政收入打折扣之后，地方政府只能想方設法去舉債和增加收稅，而這與當前宏觀(guān)減稅的大背景相悖，但卻是目前的現實(shí)狀況。
如果想真正落實(shí)減稅政策，想徹底改變地方財政“寅吃卯糧”，打破土地財政，就必須要盡快啟動(dòng)財稅體制改革，調整中央與地方之間的稅收分配格局，適當向地方政府傾斜分配，讓地方政府的財權與事權相匹配。否則，土地財政難以打破，房地產(chǎn)調控難以落實(shí)，減稅政策很難執行到位，地方政府的舉債沖動(dòng)也難以抑制。另外，地方債以后也應該有限度地發(fā)放，若非得發(fā)行，就一定要堅持“誰(shuí)借誰(shuí)還”的原則，實(shí)施行政責任追溯機制，盡量避免制造過(guò)多的代際不平等現象。