《經(jīng)濟參考報》：十六大以來(lái)，以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為統領(lǐng)，我國財稅改革不斷向縱深發(fā)展，請您談?wù)勎覈谪敹愺w制上都進(jìn)行了哪些方面的改革？取得了哪些成績(jì)？
高培勇：要對十六大以來(lái)的財稅體制改革進(jìn)展狀況做一比較系統的描述，一個(gè)最好的選擇，就是從中共十六屆三中全會(huì )所通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制若干問(wèn)題的決定》入手。在那一具有歷史意義的文獻中，有兩段文字即第20和21條款系統勾畫(huà)了有關(guān)財稅體制改革的內容。
其中，在稅制改革方面，包括的項目有：改革出口退稅制度；統一各類(lèi)企業(yè)稅收制度；增值稅由生產(chǎn)型改為消費型，將設備投資納入增值稅抵扣范圍；完善消費稅，適當擴大稅基；改進(jìn)個(gè)人所得稅，實(shí)行綜合和分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅制；實(shí)施城鎮建設稅費改革，條件具備時(shí)對不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統一規范的物業(yè)稅，相應取消有關(guān)收費；在統一稅政前提下，賦予地方適當的稅政管理權。
在財政體制改革方面，包括的項目有：創(chuàng )造條件逐步實(shí)現城鄉稅制統一健全公共財政體制；進(jìn)一步完善轉移支付制度；深化部門(mén)預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線(xiàn)管理改革；清理和規范行政事業(yè)性收費；改革預算編制制度，完善預算編制、執行制衡機制，加強審計監督；建立預算績(jì)效評價(jià)體系；實(shí)行全口徑預算管理和對或有負債的有效監控；加強各級人民代表大會(huì )對本級政府預算的審查和監督。
對照這些內容，可以清晰地看到，這些年來(lái)，我國的財稅體制改革一直在深入、持續、穩步進(jìn)行中。上述的改革項目，大多已經(jīng)完成或者已經(jīng)啟動(dòng)。即便尚未完成或啟動(dòng)的項目，則或是已經(jīng)有所部署，或者已經(jīng)在研究之中。
《經(jīng)濟參考報》：去年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議明確提出，財政政策要繼續完善結構性減稅政策，加大民生領(lǐng)域投入，積極促進(jìn)經(jīng)濟結構調整。結構性減稅，究竟要減什么稅？減誰(shuí)的稅？減稅的規模有多少？這些問(wèn)題理所當然成為人們普遍關(guān)注的話(huà)題。請您談?wù)勥@方面的情況。
高培勇：先說(shuō)規模，減稅沒(méi)有規模就談不到擴張效應。事實(shí)上，在去年年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議和今年的“兩會(huì )”上對減稅的規模已經(jīng)做出了必要的界定。這可以從兩個(gè)層面分析。其一，財政赤字的規模，將發(fā)行國債的赤字和動(dòng)用中央預算穩定調節基金合二為一，今年安排的財政赤字規模一共高達1.07萬(wàn)億。這實(shí)際上告訴我們政府今年計劃“少掙多花”多少錢(qián)。少掙就是減稅，多花就是增支。這1.07萬(wàn)億一定要花在這兩個(gè)方面。
其二，減稅和增支之間的分割。既然1.07萬(wàn)億不是用于減稅就是用于增支，兩者之間該作何分割？同樣，在上述的會(huì )議上，也曾做過(guò)如下的表述，今年積極財政政策的重心在于推進(jìn)結構性減稅，這是其一。其二，今年財政支出增加的重點(diǎn)在于改善民生。注意到上述“重心”和“重點(diǎn)”的表述，并聯(lián)想到財政支出在投資與民生兩個(gè)方面的不同含義，可以清楚地知道，在1.07萬(wàn)億元的配置上，是要向結構性減稅傾斜的。把1.07萬(wàn)億“二一添作五”后稍加傾斜，我們認為至少要以6千億元作為最低減稅規模。
論及結構，常識告訴我們，要把該減的地方減下來(lái)，不該減的地方千萬(wàn)不要去動(dòng)。目前就整個(gè)中國稅收的結構而言，我想兩大特征是應當關(guān)注的。其一，我稱(chēng)之為“價(jià)格通道”。把2011年的全部稅收按稅種分割，18個(gè)稅種中，其中5個(gè)稅種占了90%以上，其他的13個(gè)稅種占到了9%多一點(diǎn)。如果以此為基礎，再在間接稅和直接稅之間作一個(gè)分割，能夠稱(chēng)為直接稅的就是企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，兩者相加大概是26%，其余的74%都屬于間接稅。這就意味著(zhù)，在今天的中國，政府和居民之間的稅收關(guān)系主要是通過(guò)價(jià)格通道來(lái)連接的。由此可見(jiàn)，即便只是基于讓一個(gè)國家的稅制比較均衡、比較勻稱(chēng)的考慮，也應該把減稅的重點(diǎn)放在間接稅上，而不是直接稅上。
其二，我稱(chēng)之為“企業(yè)出口”。把2011年的全部稅收按照繳納者做分割，會(huì )看到92%以上的稅收都是來(lái)源于企業(yè)，只有7.94%的稅收來(lái)自于個(gè)人。其中7.94%還有6%左右屬于實(shí)行代扣代繳制度的個(gè)人所得稅。所以，即便只是出于讓一個(gè)國家的稅收收入來(lái)源結構比較勻稱(chēng)、均衡的目的，也應該把減稅的重點(diǎn)放在企業(yè)繳納的稅收上，而不是放在個(gè)人繳納的稅收上。
由此看來(lái)，在結構上的減稅要鎖定兩條，第一減間接稅，第二減企業(yè)繳納的稅。如何去貫徹？“營(yíng)改增”是一項既已得到包括決策層、企業(yè)圈以及社會(huì )各界的高度認同且已大致鋪就了前行之路的涉及規模最大、影響范圍最廣的結構性減稅舉措。抓住“營(yíng)改增”不撒手，是我們可以依循的把結構性減稅落到實(shí)處的基本路徑。
為什么？既然要減間接稅、減企業(yè)繳納的稅，減增值稅是最優(yōu)的選擇。不妨注意到如下的基本事實(shí)：其一，增值稅的塊頭兒最大，它是當前中國的第一大稅種，在全部稅收收入中占據41%的份額，它的任何變動(dòng)，哪怕是輕微的變動(dòng)，都會(huì )極大地影響到稅收收入全局。故而，相比之下，減少增值稅，或者說(shuō)，以減少增值稅為主，顯然是此輪實(shí)施結構性減稅的幾乎唯一的選擇。其二，當然也需要減營(yíng)業(yè)稅。但營(yíng)業(yè)稅的前途已經(jīng)鎖定為改征增值稅，至遲在“十二五”結束，它就要納入增值稅體系之中了。其三，有人說(shuō)要減消費稅，但是許多人腦子里所想象的消費稅和現實(shí)的消費稅不是一回事。在很多人腦子里凡是服務(wù)的消費稅都是消費稅，但那是一般消費稅。中國實(shí)行的消費稅是特種消費稅，不是對所有服務(wù)都征的，而是在征收營(yíng)業(yè)稅和增值稅之后再選擇部分商品加征。消費稅的基本征稅對象是奢侈品和與能源、資源消耗有關(guān)的商品，對于消費稅的任何減少，都要牽涉到國家的收入分配政策和節能減排政策安排，不能不格外謹慎。
所以，在三個(gè)流轉稅稅種中，唯一能夠鎖定的就是增值稅，應當把增值稅作為減稅的重點(diǎn)。目前增值稅減稅主要是通過(guò)“營(yíng)改增”來(lái)實(shí)現的�；谏虾５臏y算已經(jīng)表明，在上海地域內，其所能涉及的減稅規模，大約在100億元上下。來(lái)自國家稅務(wù)總局的測算也表明，在全國范圍內實(shí)施“營(yíng)改增”所涉及的減稅規模，可達1000億元以上。所以，它的實(shí)施范圍越廣，減稅的規模效應就越大。所以，抓住當前的有利契機，加快推進(jìn)“營(yíng)改增”的試點(diǎn)范圍，甚至在全國一次推開(kāi)，是非常必要的。此其一。
“營(yíng)改增”應當也必須伴之以“降率”。在“營(yíng)改增”之后，倘若其他稅種不作相應調整，增值稅在全部稅收收入的占比就會(huì )一下子躍升至55%以上。這既不利于防范財政收入風(fēng)險，更不利于稅收收入體系的均衡布局。所以，一方面，鑒于“擴圍不增(份)額”是應當盡可能爭取實(shí)現的目標，另一方面，也鑒于進(jìn)一步加大“營(yíng)改增”減稅規模效應的考慮，很有必要在實(shí)施“營(yíng)改增”并擴大其試點(diǎn)范圍的同時(shí)，啟動(dòng)降低增值稅稅率的改革。以目前的增值稅標準稅率水平計，每降低一個(gè)百分點(diǎn)，可收獲減稅2000億元的規模效應。再加上附屬于增值稅之上的教育費附加、城建稅和地方教育費附加而帶來(lái)的減稅，其減稅總規�？赏_到2500億元上下。若可以降低2個(gè)百分點(diǎn)安排，那么通過(guò)降低增值稅率所可能實(shí)現的減稅規模有可能達到5000億元。此其二。
所以，抓住“營(yíng)改增”不撒手，是我們可以依循的把結構性減稅落到實(shí)處的基本路徑。
《經(jīng)濟參考報》：財政部近日公布的8月財政數據顯示，中央財政時(shí)隔三年多以后再次出現負增長(cháng)，對此，有人憂(yōu)心忡忡，您認為這會(huì )不會(huì )影響減稅進(jìn)程？
高培勇：減稅的需求和財政收入形勢的現實(shí)該怎么對接是一個(gè)重要問(wèn)題。迄今為止，我們看到，進(jìn)入今年以來(lái)，財政收入的增幅一直在回落。1—7月份，大概財政收入的增幅是11.6%，把八月份的數字算進(jìn)去，大概降到了10.8%的樣子。這個(gè)數字，盡管較之去年同期回落近20個(gè)百分點(diǎn)，但是，若換一個(gè)參照系，按照今年9%的預算收入增幅指標計算，則是“超出”預算1.8個(gè)百分點(diǎn)。它意味著(zhù)，迄今為止，我國財政收入的走向，不過(guò)是以往增速的放緩，而非低于預算指標的增長(cháng)。它所能影響的，至多是超收收入規模的多與少，不會(huì )動(dòng)搖今年財政收支平衡的基礎。
即便今后幾個(gè)月的財政收入延續前8個(gè)月的態(tài)勢，僅以超出預算收入增幅指標1.8個(gè)百分點(diǎn)計算，今年可能形成的財政超收收入規模，起碼在2000億元上下。以此為基礎，鑒于超收收入的機動(dòng)財力性質(zhì)，再考慮到已經(jīng)打入預算的10700億元的財政赤字空間，至少6000億元的減稅規模，不僅是有必要的，而且是有能力實(shí)施的，甚至是可以超越的。
因而實(shí)施既定目標的結構性減稅，從而在多重目標的周旋當中走出一條適合當今中國經(jīng)濟形勢發(fā)展的宏觀(guān)經(jīng)濟政策的調控之路，我們還有空間。