《經(jīng)濟參考報》：黨的十六大以來(lái)，我國出臺了多項社會(huì )保障制度，社會(huì )保障框架日益健全。城鎮居民養老、醫療等各項保障都有所加強，農村居民的各項保障也逐步納入了社會(huì )保障體系中。請您談?wù)勥@十年來(lái)，我國在社會(huì )保障制度改革方面取得哪些進(jìn)展？
鄭秉文：十年來(lái)，社會(huì )保障的影響力越來(lái)越大，在中國國民日常生活中的作用越來(lái)越大。
一是進(jìn)入社保制度的人數越來(lái)越多，社保覆蓋面越來(lái)越大，受益人數越來(lái)越多。2005年以來(lái)，社保制度建設進(jìn)入快車(chē)道，共有20多項新政出臺，尤其全球金融危機以來(lái)“新農�！焙汀俺蔷颖！钡冉�，在制度上消滅了死角，實(shí)現了全民覆蓋，人人享有基本生活保障的目標不斷推進(jìn)，截至2011年底，基本醫療保險實(shí)現了全覆蓋，參保人數合計超過(guò)13億人，基本養老保險參保人數已達6.22億。
二是待遇水平逐年提高，國民確實(shí)得到實(shí)惠，社保待遇已不可或缺。養老金已連續8年上調，年均上調幅度超過(guò)13%，基本與城鎮在崗職工工資增長(cháng)率指數化掛鉤，2011年月人均達1517元，是2005年713元的兩倍以上，高出同期CPI漲幅的10個(gè)百分點(diǎn)；在醫療保險方面，城鄉3個(gè)制度(城鎮職工、城鎮居民、新農合)的報銷(xiāo)比例逐年上升，截至2011年底已分別達77%、62%和70%；低保標準已從2005年的月人均154元(城鎮)和74元(農村)提高到2011年的288元和140元，增長(cháng)幅度均為87%。對社會(huì )保障的財政轉移支付規模增長(cháng)十分明顯，2011年高達1.4萬(wàn)元，由此成為提高待遇水平的有力支撐。
雖然中國社保制度的方針早就確立為廣覆蓋、�；�、多層次、可持續，但由于種種原因，“多層次”的制度結構一直處于失衡狀態(tài)，第二和第三支柱嚴重滯后，在退休收入的替代率上小得可以忽略不計，所以，城鎮居民的退休收入結構中第一支柱即基本養老保險的收入就占絕對優(yōu)勢地位，人們對第一支柱的依賴(lài)性自然就越來(lái)越大，甚至成為絕大多數城鎮居民的唯一收入來(lái)源。
《經(jīng)濟參考報》：現在老百姓都意識到社會(huì )保障與自己的生活息息相關(guān)，任何有關(guān)社會(huì )保障的話(huà)題都會(huì )成為全社會(huì )最關(guān)注的焦點(diǎn)，前段時(shí)間關(guān)于延遲退休年齡的討論就是一個(gè)典型事例。您如何看待延遲退休這個(gè)問(wèn)題以及其背后的問(wèn)題？
鄭秉文：進(jìn)入本世紀以來(lái)，每一次關(guān)于延遲退休年齡的討論都是不經(jīng)意由一句話(huà)或一個(gè)普通的表述引發(fā)，比如，此次引發(fā)討論的一個(gè)直接誘因，是6月7日人社部在答復網(wǎng)友提問(wèn)時(shí)說(shuō)的一句話(huà)。
在反對延遲退休年齡的各種聲音中，相當一部分原因是出于對公務(wù)員和事業(yè)單位沒(méi)有參加養老保險改革的現狀進(jìn)行攀比，進(jìn)而表達對社會(huì )不公的不滿(mǎn)，甚至認為，公務(wù)員和事業(yè)單位本來(lái)就沒(méi)有參加養老保險改革，他們不用繳費，但養老金水平卻高于企業(yè)一倍以上，如再讓企業(yè)工人延遲退休年齡，這顯然是公共部門(mén)在尋租。
出于對退休“雙軌制”和碎片化的強烈不滿(mǎn)，反對延遲退休年齡的言辭十分激烈。表面上看，延遲退休年齡涉及的只是個(gè)人的切身利益，與其他社會(huì )群體的制度沒(méi)有較為直接的相關(guān)性，但是，互聯(lián)網(wǎng)上出現的一面倒的反對理由均來(lái)自機關(guān)事業(yè)單位退休“雙軌制”。由此看來(lái)，延遲退休年齡的改革阻力不是來(lái)自提高年齡本身，而是更多地是來(lái)自對社保制度的不公平和改革的“碎片化”的憤慨和無(wú)奈。
回顧總結近年來(lái)社保改革受阻的深層原因，我們看到，制度“碎片化”仍是當前深化改革的大敵，是當前社保制度存在的一個(gè)“軟肋”。未來(lái)，機關(guān)和事業(yè)單位有可能成為社保制度的一個(gè)改革前哨，“雙軌制”有可能成為所有反對養老金制度改革的第一個(gè)屏障。換言之，對社保制度碎片化和多軌制造成的社會(huì )不公及其社會(huì )不滿(mǎn)情緒，將會(huì )代替任何的理性改革，即社保制度的公平性沒(méi)有解決，其他任何改革都會(huì )被擱置起來(lái)。
《經(jīng)濟參考報》：既然我國社保制度存在這些問(wèn)題，那么您認為下一步改革的主要目標在哪里？
鄭秉文：毫無(wú)疑問(wèn)，由于大規模的轉移支付和當期每年擴大覆蓋面導致的基金增量，養老保險制度的當期支付能力較強，近年來(lái)每年的制度收入都大于支出，延遲退休年齡的壓力似乎不是很大。但是，中國養老保險的最低繳費年限僅為15年，還不到發(fā)達國家的一半；退休年齡平均比發(fā)達國家晚10多年，而壽命預期僅小2-4年；所有這些制度參數毫無(wú)疑問(wèn)都將告訴人們，長(cháng)期來(lái)看，這個(gè)制度的財務(wù)風(fēng)險是巨大的，不可持續是必然的，調整參數是必須的，而提高退休年齡則是唯一可行的。人們知道，中國的經(jīng)濟增長(cháng)率不可能永遠是10%，財政收入的增長(cháng)率也永遠不可能是20%～30%，各級財政對養老保險制度的轉移支付也不可能永遠像現在這樣不講代價(jià)、不講預算決算，尤其是，希臘的教訓說(shuō)明，任何國家基本養老制度的最終出路均來(lái)自自我平衡機制，在人口老齡化面前，這個(gè)自我平衡的一個(gè)重要“杠桿”就是在退休年齡與人口壽命預期變化之間“楔入”一個(gè)固定的聯(lián)系機制。
根據聯(lián)合國的預測，中國男女平均壽命預期到2020年是74.7歲(發(fā)達國家是78.8歲)，2040年是77.9歲，2060年是80.3歲。為了適應未來(lái)人口壽命預期的提高，十幾年之前發(fā)達國家就開(kāi)始對養老保險制度進(jìn)行改革，他們或是在既定現收現付制下提高退休年齡，或是通過(guò)引入個(gè)人賬戶(hù)和建立積累制，改變制度結構。與發(fā)達國家相比，中國應對老齡化的壓力更大，其途徑無(wú)非是微調退休年齡這個(gè)參數，在制度設計上要增加相應的激勵機制，以達到鼓勵提高退休年齡的目的，或改變制度結構，建立“真實(shí)積累制”或“名義積累制”，二者都能達到最終讓何時(shí)退休成為個(gè)人退休決策的目的。
《社會(huì )保障“十二五”規劃綱要》就指出，“建立社會(huì )保障待遇水平與繳費情況相掛鉤的參保繳費激勵約束機制”。這句話(huà)，既有參數式改革的含義，也包括結構式改革的意思。
《經(jīng)濟參考報》：這些改革是否需要頂層設計？現在各行各業(yè)都在說(shuō)這個(gè)時(shí)髦的詞，那么社會(huì )保障改革頂層設計缺位的根本原因何在？難道我國的社保制度改革就那么難嗎？
鄭秉文：如果說(shuō)20年前“摸著(zhù)石頭過(guò)河”可以成為設計和建立社會(huì )保障制度的一個(gè)發(fā)展戰略的話(huà)，那么，改革到今天，如果沒(méi)有一個(gè)完整、精準的一攬子頂層設計，社保改革將出現許多反復，甚至出現倒退，進(jìn)而有可能引發(fā)社會(huì )問(wèn)題：
第一，制度前途沒(méi)有預期。作為目前統賬結合的部分積累制的核心標志，養老保險制度中的個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)試點(diǎn)至今已經(jīng)12年了，但仍在試點(diǎn)過(guò)程當中，有些試點(diǎn)省份(比如上海)停止了做實(shí)賬戶(hù)進(jìn)程，有些省份(例如遼寧)開(kāi)始透支賬戶(hù)資金用于當期統籌資金的缺口，以保證養老金的當期發(fā)放；總之，沒(méi)有任何人知道試點(diǎn)的終點(diǎn)在哪里，前進(jìn)沒(méi)有方向，后退沒(méi)有退路，制度建設沒(méi)有預期，部分積累制處于兩難境地，人們站在河中，摸著(zhù)石頭茫然。
第二，債務(wù)缺口沒(méi)有測算。從建立制度之初到今天，中國始終沒(méi)有一個(gè)相對完整和中長(cháng)期、官方和相對可靠的債務(wù)精算報告，隱性債務(wù)和顯性債務(wù)的測算至今沒(méi)有準確統計，制度運行的近期、中期和長(cháng)期財務(wù)預測從未發(fā)布過(guò)報告。這在任何一個(gè)國家似乎都是不可想象的，甚至可以比喻為沒(méi)有石頭可摸的一條河。
第三，改革進(jìn)程沒(méi)有步驟。社保改革至今沒(méi)有時(shí)間表和路線(xiàn)圖，沒(méi)有一個(gè)詳盡的案頭設計，幾乎所有步驟和政策都是隨機和臨時(shí)的，例如，任憑類(lèi)似延遲退休年齡的話(huà)題隨時(shí)隨地成為全社會(huì )的熱議焦點(diǎn)，任憑2008年2月啟動(dòng)的五省市事業(yè)養老金改革或流于形式，或無(wú)限期拖延，或被社會(huì )所詬��；任憑3萬(wàn)多億元社會(huì )保險基金幾乎完全放在銀行，承受著(zhù)巨大的負利率。
第四，改革方向胸中無(wú)數。社保制度知識比較專(zhuān)業(yè)化，制度和體制的確立和發(fā)展應有一個(gè)明確的目標追求或模式追求。但事實(shí)上卻遠非如此，類(lèi)似社�；鹜顿Y體制選擇這樣的專(zhuān)業(yè)性很強的改革領(lǐng)域，均經(jīng)常受到互聯(lián)網(wǎng)等非專(zhuān)業(yè)性的輿論左右。網(wǎng)絡(luò )輿論的導向常常替代嚴密的案頭設計。我們應該知道，養老保險改革周期很長(cháng)，一代人就是幾十年，我們是試不起的，更失敗不起，也不能沒(méi)完沒(méi)了的長(cháng)期處于試點(diǎn)的臨時(shí)狀態(tài)。
第五，部委之間缺乏協(xié)調。養老保險是多層次、多支柱的，是繳費型和非繳費型交叉互補的，是二次分配的一個(gè)子系統；所有這些，不是一個(gè)部委能夠完成的，而需要多個(gè)部委通力合作，相互協(xié)調，需要高層高度重視，敢于擔當，統攬全局；但多年來(lái)，部委之間的跨部委協(xié)調嚴重缺位，很有些重要的涉及到社保制度重大政策的幾個(gè)方面始終未能如愿盡快出臺，制度發(fā)展受到極大的阻礙，人民福祉受到極大漠視和挑戰，部委博弈常常讓位于人民利益。
可以這樣認為，關(guān)于延遲退休年齡的大討論，反復出現，屢遭爭議，均為缺乏頂層設計的表現。其實(shí)，如同許多國家那樣，社保改革應注重案頭設計，制定嚴謹的宣傳攻勢，精算未來(lái)幾十年，一攬子計劃十分嚴密，一次啟動(dòng)成功，以防止養老保險基金投資體制改革流產(chǎn)的類(lèi)似情況發(fā)生。