中國的城市化進(jìn)程是與工業(yè)化和國際化同步的新型城市化，作為城鄉二元結構的特殊主體，遷移農民成為轉型過(guò)程中制度變遷的核心。遷移農民一方面為城市化發(fā)展提供了必要的土地和人力資本，推動(dòng)中國經(jīng)濟快速發(fā)展；另一方面，沒(méi)有得到有效保障的遷移農民帶來(lái)了“城中村”等社會(huì )問(wèn)題。如何切實(shí)保障遷移農民的權益，實(shí)現城鄉協(xié)同發(fā)展，將成為影響未來(lái)區域經(jīng)濟發(fā)展和公共政策制定的關(guān)鍵。
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遷移農民“邊緣化”是城市化進(jìn)程中的突出問(wèn)題 |
衡量城市化發(fā)展水平的靜態(tài)指標是城鎮人口的比例，而指標背后承載的則是人口的遷移、生活方式的改變以及文化的融合。
形成農民遷移的原因主要有兩種類(lèi)型：一種是被動(dòng)遷移，處于轉型期的地方政府，出于對區域產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化及城鎮發(fā)展的需要，通過(guò)征地補償和集中安置的方式，將農民與自身的土地使用權相分離；另一種是農村富余勞動(dòng)力從土地中自發(fā)解放出來(lái)，進(jìn)入第二三產(chǎn)業(yè)獲取更高的經(jīng)濟收益，此時(shí)也會(huì )出現離開(kāi)本土的外出主動(dòng)遷移情況。
當原有土地的農業(yè)投資收益或征用補償難以滿(mǎn)足未來(lái)職業(yè)轉換的資本積累和養老需求時(shí)，遷移農民事實(shí)上已經(jīng)失去了“農民”的身份，只能依靠自身的人力資本獲取未來(lái)收益，此時(shí)遷移農民就處于難以返鄉的“半邊緣化”狀態(tài)。進(jìn)入城市后，如果能夠通過(guò)長(cháng)期勞動(dòng)合同獲得穩定的經(jīng)濟收益，并享受教育、衛生等公共資源，獲得城市的身份認同，那么“半邊緣化”狀態(tài)就會(huì )消除。相反，如果遷移農民受到收入、文化特別是戶(hù)籍制度等限制，不能享受就業(yè)地區的公共福利，就會(huì )造成既不能融入城市又難以返鄉的兩難境地，被“完全邊緣化”。為了生存，被“邊緣化”的遷移農民會(huì )在消費相對較低、文化氛圍接近的地區聚集，形成“城中村”等特殊的城市化弊病，成為制約和諧社會(huì )發(fā)展的瓶頸。
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構建城鄉二元結構下的價(jià)值轉換體系是關(guān)鍵 |
當前遷移農民“邊緣化”的根源在于城市化進(jìn)程中沒(méi)有很好地緩解城鄉二元體系下公共資源供給水平的差異。由于城鄉之間存在社會(huì )福利缺口，農民在遷移過(guò)程中就面臨兩重的公民待遇：如果就高標準，會(huì )給城市發(fā)展帶來(lái)巨大負擔，城市不得不通過(guò)設置遷入門(mén)檻減低人口數量；如果就低標準，又會(huì )給農民適應城市生活帶來(lái)障礙，農民的遷移權沒(méi)有得到很好保障。
由于當前城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的平均水平遠高于農村，社會(huì )整體的公共服務(wù)還處于相對缺乏的狀態(tài)，因此學(xué)界解讀農民遷移權的時(shí)候突出了對農民入城后的權益保障，而忽略了作為農民所具有的潛在收益水平，也就是農民遷移的機會(huì )成本，例如農村宅基地使用權、土地承包經(jīng)營(yíng)權等原有利益。如果能夠有效地將農民遷移的機會(huì )成本與城市社會(huì )公共服務(wù)資源進(jìn)行合理的轉移和置換，將大大緩解農民遷移過(guò)程中面對的城鄉社會(huì )福利缺口。
另一方面，正常的城市化進(jìn)程都會(huì )經(jīng)歷城市化、郊區城市化、逆城市化、再城市化的過(guò)程，農民遷入城市僅是城市化發(fā)展的前期階段，隨著(zhù)大城市病的涌現和中小城鎮的發(fā)展，可以預見(jiàn)的過(guò)程是遷入城市的農民還會(huì )選擇性地遷出城市，此時(shí)如何將城市的公共福利獲取權轉換為城郊、甚至農村的收益權利，也是農民遷移權益保障的重要內容。因此，切實(shí)保障農民遷移權的關(guān)鍵不是盡量降低城鄉之間的社會(huì )福利缺口，這個(gè)缺口會(huì )隨著(zhù)社會(huì )整體發(fā)展水平的提升而逐步縮短，而是建立城鄉二元體系下的公民權利價(jià)值轉換體系，即農民如果進(jìn)城放棄農村的相應收益，就將獲得城市居民的相應權利，相反城市居民要進(jìn)入村鎮也能獲得對應的權益。
我國城市化是立足于工業(yè)化和信息化不斷發(fā)展，而區域經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大、市場(chǎng)經(jīng)濟體系尚不完善的背景下的產(chǎn)物，因此難以推行完全市場(chǎng)經(jīng)濟國家所采用的土地私有和名義戶(hù)籍制度。保障遷移農民權益必須將政府的行政協(xié)調與市場(chǎng)的價(jià)值規律有機結合起來(lái)，優(yōu)化現有的戶(hù)籍以及相關(guān)配套政策，逐步建立和完善城鄉之間的要素配置市場(chǎng)，其中最為關(guān)鍵的就是土地流轉市場(chǎng)和勞動(dòng)力配置市場(chǎng)。
土地是農民擁有的最重要資本之一，如何將農民的土地轉換為入城的資本，現有的途徑往往是通過(guò)政府向集體征地，再進(jìn)行補償分配的方式完成，這種方法最大限度地發(fā)揮了區域土地布局統籌和優(yōu)化，但難以解決個(gè)別農民遷移的土地置換補償要求，因此政府可以通過(guò)建立土地資源流轉中心等職能組織，將分散的小塊土地吸納、置換、整合，再進(jìn)行流轉、補償分配，將農民的土地收益權，特別是農村宅基地使用權、土地承包經(jīng)營(yíng)權等轉換為城市中經(jīng)濟適用房、廉租房等公共配套資源，完成流轉農民的權益保障。
人力資本有機轉換機制也是遷移農民權益的重要保障機制，對于具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)或對于遷入地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展有所貢獻的外來(lái)務(wù)工人員，通過(guò)相應的人才評價(jià)機制對其人力資本進(jìn)行衡量并賦予相應的城市公共資源。這也是當前許多城市改革的方向。
此外，對于城市化發(fā)展水平較高、城鄉公共服務(wù)資源水平接近的地區，也可以采用一元化的戶(hù)籍制度改革，即實(shí)現城鄉統一公共服務(wù)和社會(huì )保障，這最大限度降低了農民遷移利益上存在的城鄉差別，讓農民的遷移決策更多地取決于個(gè)人因素而非制度的約束。一元化戶(hù)籍的優(yōu)勢在于保障城鄉之間的雙向通道，對城市化后期的發(fā)展進(jìn)行了開(kāi)放性的制度創(chuàng )新。