近期華為在美國的遭遇引發(fā)各方關(guān)注,在這一事件中有一項政治和金融混雜的指控:中國政策性金融機構為華為提供了大規模的廉價(jià)貿易融資支持,妨礙了公平競爭。應該如何看待這一指控?
中國政策性國有金融機構為企業(yè)出口和海外投資提供貿易融資支持本身并沒(méi)有問(wèn)題
跨境貿易和投資離不開(kāi)各種貿易融資支持手段,包括信貸、保險和擔保;同時(shí)跨境交易的風(fēng)險又遠高于國內,特別是在大宗、中長(cháng)期和政治及商業(yè)風(fēng)險較高的交易中,私人機構往往無(wú)力承擔,因此存在著(zhù)所謂出口貿易融資方面的“市場(chǎng)缺口”。這是市場(chǎng)失效的表現之一,不得不由政府干預來(lái)填補這一缺口。
。1)中國國有金融機構對海外交易提供貿易融資支持符合國際慣例。全世界大部分國家都建立了政府出口信用機構(ECAs),為跨境貿易和投資提供金融支持。如集貸款和保險等功能于一身的美國進(jìn)出口銀行;分別由不同機構承擔貸款和保險功能的日本JBIC和NEXI、中國進(jìn)出口銀行和信保公司等。在法國和德國,即使表面上是由私人金融機構執行出口信用職能,實(shí)際上也是代行政府職能,經(jīng)營(yíng)中無(wú)法擺脫政府的直接干預。
。2)中國ECAs貫徹政府政策意圖的程度并不明顯強于美國。政府支持的出口信用機構以貫徹政府政策意圖為目標,在全世界概莫能外,區別僅僅在于內容和程度有所不同。在政策意圖方面,近年來(lái),亞洲的中日韓三國都將海外開(kāi)發(fā)和戰略重要性自然資源的獲取作為政策的關(guān)鍵目標,因此其ECAs的活動(dòng)也著(zhù)重在海外基礎設施建設項目、資源能源項目方面發(fā)力。美國進(jìn)出口銀行除了推動(dòng)出口以外,還將創(chuàng )造國內就業(yè)作為重要目標,這是其他國家沒(méi)有的,反映了其國內政策的著(zhù)力點(diǎn)。在政策意圖的貫徹程度方面,美國審計署(2012)評估報告指出,同其他G7國家政府對ECAs的指令比較廣泛相比,美國國會(huì )直接對美國進(jìn)出口銀行下達明確的指令,例如要求其針對中小企業(yè)的產(chǎn)品必須占據全部業(yè)務(wù)額度的一定比例,應重點(diǎn)推動(dòng)對撒哈拉以南非洲地區的出口等。
爭端的癥結在于中國由于出口貿易融資規模的快速增長(cháng)和體系的更加靈活引發(fā)了“富人俱樂(lè )部”的不滿(mǎn)
為何符合國際慣例的行為衍變成為“罪證”?有兩個(gè)原因。
。1)中國貿易融資規模近年來(lái)快速增長(cháng)。全球金融危機爆發(fā)后,以金磚國家為代表的新興經(jīng)濟體保持了良好發(fā)展勢頭,特別是中國,2010年經(jīng)濟總量一躍成為世界第二。在這一背景下,中國ECAs快速壯大。根據伯爾尼協(xié)會(huì )公布的2010年協(xié)會(huì )成員機構業(yè)務(wù)數據,中國信保出口信用保險承保規模為1792億美元,占協(xié)會(huì )總業(yè)務(wù)規模的13.3%,名列官方出口信用機構首位
。類(lèi)似地,中國進(jìn)出口銀行也獲得了長(cháng)足增長(cháng)。相比之下,美國ECA的增長(cháng)步伐遜色很多。美國對中國出口貿易融資的大量指責材料,都是以中國ECAs業(yè)務(wù)規?焖僭鲩L(cháng)為主要論據的。
如果同意中國正處于上升時(shí)期,在全球經(jīng)濟復蘇遲緩的情況下,中國企業(yè)“走出去”政策對世界有益,就不應該以規模擴張為基礎對中國橫加指責。另一方面,在最體現ECAs的政策性特征、最被關(guān)注的中長(cháng)期業(yè)務(wù)領(lǐng)域,至少以中國信用保險公司近幾年的業(yè)務(wù)數據分析,相比短期業(yè)務(wù)并沒(méi)有顯著(zhù)增長(cháng)。這愈加凸顯出指責的無(wú)端性。
。2)中國貿易融資體系更加靈活。目前,在官方ECAs活動(dòng)方面的國際協(xié)議主要是1978年起形成的OECD協(xié)議安排,其后經(jīng)過(guò)了多次修改。根據這些協(xié)議,ECAs提供貿易融資支持時(shí),不僅要受到最低貸款利率、最低保險費率等方面的諸多限制,減少了在對商業(yè)交易定價(jià)過(guò)程中的靈活性,而且還附有定期進(jìn)行信息披露的義務(wù)。然而,中國、印度等近年來(lái)在出口信用業(yè)務(wù)方面異軍突起的新興市場(chǎng)國家,均不是有“富人俱樂(lè )部”之稱(chēng)的OECD集團一分子,無(wú)需遵守OECD協(xié)議的各項安排,因而在交易中能夠保有一定的靈活性。
中國貿易融資中的靈活性,并不等于所謂的違反公平貿易原則的出口補貼。美國審計署2012年初遞交國會(huì )的報告中承認,中國等非OECD成員國的ECAs在出口貿易融資中
“向買(mǎi)方提供更優(yōu)惠的條件并不必然構成補貼,這種行為可能是基于市場(chǎng)的,并且與WTO要求相一致!
當前過(guò)多的政治噱頭可能模糊問(wèn)題的實(shí)質(zhì),不利于朝正確解決之道邁進(jìn)
當前中美貿易融資爭端的核心問(wèn)題是:中國由于不是成員國而沒(méi)有義務(wù)遵守OECD相關(guān)協(xié)議的安排,又由于規模巨大的原因而引人側目。這實(shí)際上是一個(gè)隨著(zhù)實(shí)力的增加中國如何融入現存國際經(jīng)濟體系的問(wèn)題,也是一個(gè)國際社會(huì )如何調整既有經(jīng)濟秩序接納一個(gè)更加強大的中國的問(wèn)題,本該通過(guò)溝通談判加以解決。實(shí)際上,在國家副主席習近平2012年2月訪(fǎng)美期間,中國已經(jīng)同意建立一個(gè)多方參加的國際工作組,對限制在出口中政府貿易融資行為的議題展開(kāi)國際談判。這充分體現出中國政府融入國際秩序、推動(dòng)國內改革的誠意,是積極的方向。
然而,由于美國國內政治選舉、美國進(jìn)出口銀行面臨新一輪重新授權等因素的影響,當前有關(guān)中美貿易融資爭端的討論大多被政治化的情感宣泄所主導,理智退卻到一邊,轉移了問(wèn)題的焦點(diǎn),模糊了問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。有觀(guān)點(diǎn)認為這只是大選期間的短暫效應,但短暫的喧囂可能留下長(cháng)久不利的后果,增加中國對西方世界的不信任,為今后的談判蒙上陰影,不利于問(wèn)題的解決。所以應理智看待貿易爭端,盡快使得貿易融資的爭端重新回到國際談判的正確道路上來(lái)。