《經(jīng)濟參考報》：十六大以來(lái)，土地在中國經(jīng)濟發(fā)展中扮演著(zhù)舉足輕重的角色，尤其是城鎮化進(jìn)程與土地息息相關(guān)，那么，這些年來(lái)我國的土地管理制度為中國經(jīng)濟發(fā)展都發(fā)揮了哪些特殊作用？
劉守英：十年來(lái)，我國國內生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長(cháng)10.7%，經(jīng)濟總量占世界的份額從4.4%提升到10%，城鎮化率快速提高，2011年超過(guò)50%，土地資源的有效保障，為經(jīng)濟平穩快速發(fā)展提供了重要動(dòng)力。土地資源的市場(chǎng)化配置改革功不可沒(méi)。
20世紀90年代末至今。中國經(jīng)濟的高增長(cháng)，靠高速的工業(yè)化和快速的城市化兩個(gè)引擎拉動(dòng)，土地成為這兩個(gè)引擎的杠桿。地方政府通過(guò)低價(jià)征用農民土地，以創(chuàng )辦園區，通過(guò)土地的協(xié)議出讓?zhuān)荛_(kāi)了我國土地資源稟賦不足可能造成的工業(yè)用地成本上升；與此同時(shí)，沿海發(fā)達地區，尤其是珠三角和長(cháng)三角成為中國經(jīng)濟高速成長(cháng)的主角，這些地區大量集體建設用地進(jìn)入市場(chǎng)，保證了農民以集體土地參與工業(yè)化進(jìn)程。雙軌并行的工業(yè)化，支持了中國作為世界制造工廠(chǎng)的形成。
進(jìn)入新世紀以后，中國城市化進(jìn)程大大加快。面對城市建設的巨額資本需求，土地資本化起了非常重要的作用。利用對土地一級市場(chǎng)的掌控和經(jīng)營(yíng)性用地的市場(chǎng)化出讓?zhuān)揽客恋爻鲎屖杖牒屯恋氐盅喝谫Y，促進(jìn)國有土地從資源向資產(chǎn)以及資本轉化，推動(dòng)了快速的城市化。2000年以后，中國土地使用制度改革進(jìn)一步深化，尤其是2002年以后對經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行“招拍掛”制度，將土地的功能從傳統的生產(chǎn)和生活功能，拓展到資本功能，帶來(lái)巨大的乘數效應。一方面，土地的資本化，使地方政府財政能夠獲取土地增值的最大化收益，并以最大化的土地出讓收入保證城市建設資金，以商住用地出讓價(jià)格最大化來(lái)實(shí)現城市政府資金的平衡。另一方面，通過(guò)建立政府融資平臺，以政府財政信用為擔保，以土地為主要抵押品，換取銀行資金，加大對城市基礎設施建設融資。土地制度改革所釋放的土地紅利，為經(jīng)濟建設提供了巨額土地增值收益，促進(jìn)了城鎮化的快速發(fā)展。
《經(jīng)濟參考報》：這種以地謀發(fā)展的模式在帶動(dòng)經(jīng)濟快速增長(cháng)的同時(shí)，其弊端也日益顯現，不可持續。這種模式的問(wèn)題主要體現在哪些方面，給中國經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)了哪些風(fēng)險？
劉守英：這些弊端在經(jīng)濟上主要表現為，地方政府的經(jīng)濟增長(cháng)過(guò)于依賴(lài)土地；地方政府收入過(guò)于依賴(lài)土地出讓收入和與城市擴張相關(guān)的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)稅收；城市建設過(guò)于依賴(lài)土地出讓和土地抵押融資。這種高度依賴(lài)土地的增長(cháng)方式，形成地方政府債務(wù)風(fēng)險、中央銀行金融風(fēng)險，也放大了宏觀(guān)經(jīng)濟波動(dòng)。
1997年以來(lái)，中國地方政府性債務(wù)規模逐年增長(cháng)。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長(cháng)48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長(cháng)18.86%。國家審計署公布的債務(wù)余額為10.7萬(wàn)億元債務(wù)余額，約占2010年GDP的26.9%。再加上名義指標表示的公共部門(mén)債務(wù)(約相當于GDP的20%)和政策性金融機構發(fā)行的金融債券等(約相當于GDP的6%)，中國總體的公共部門(mén)債務(wù)率應在50%-55%。
地方債務(wù)的局部情況更不容樂(lè )觀(guān)，不均衡、不可持續的問(wèn)題十分突出。2010年底，東部11個(gè)省(直轄市)和5個(gè)計劃單列市政府性債務(wù)余額53208.39億元，占全國總地方債務(wù)比49.65%；中部8個(gè)省政府性債務(wù)余額為24716.35億元，占23.06%；西部12個(gè)省(自治區、直轄市)政府性債務(wù)余額29250.17億元，占27.29%。2010年底，中國東部地區加計劃單列市、中部地區和西部地區，負債率分別是19.2%、24.2%和36.4%。正如政府貸款主要靠土地一樣，抵押土地已成為政府償債的最重要來(lái)源，地方的債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴(lài)較大。據審計署調查，2010年底除54個(gè)縣級政府之外，全部省級和市級政府以及絕大多數縣級政府均有政府負債，且承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)為25473.51億元，占地方政府負有償還責任的債務(wù)額的比重為37.96%。一旦各地土地出讓收入下降，地方政府的償債能力就會(huì )快速枯竭。
地方政府為了進(jìn)行基礎設施建設，紛紛成立各類(lèi)融資平臺，利用手中收儲的國有土地作為抵押品，從銀行獲得巨額貸款。目前地方融資平臺已形成“土地抵押——獲取貸款——土地收儲——土地抵押”循環(huán)。審計署調查結果表明，截至2010年底，融資平臺公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。地方各級政府已支出的債務(wù)余額中，用于土地收儲的就有10208.83億元，占10.62%。
從地方政府性債務(wù)資金的來(lái)源情況看，銀行是最大的資金供給者。2010年底，銀行貸款總額84679.99億元，占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%。其中，負有償還責任的債務(wù)中銀行貸款有50225億元，占比為74.84%。
在決定中國宏觀(guān)經(jīng)濟周期性波動(dòng)的因素中，除了固定資產(chǎn)投資和貨幣供應量等變量外，土地供應和以地融資的影響也日益顯著(zhù)。2002-2010年間，國有建設用地增幅跟當年的名義固定資產(chǎn)投資增幅有比較一致的趨勢。如果當年的國有建設用地供應量減少，或者增幅下降過(guò)快，會(huì )導致下一年許多投資項目無(wú)法“落地”，固定資產(chǎn)投資增幅會(huì )受到很大影響。反過(guò)來(lái)，如果國有建設用地供應很充足，固定資產(chǎn)投資增幅會(huì )較快上升。
由于土地指標由中央政府控制，宏觀(guān)經(jīng)濟過(guò)熱時(shí)期，中央政府除了收緊“銀根”外，還會(huì )同時(shí)收緊“地根”，即減少全國的新增建設用地供應量，甚至采取“凍結批地”、“中止土地審批權”等行政性調控手段。同樣，宏觀(guān)經(jīng)濟刺激階段，中央政府在采取擴張性貨幣政策的同時(shí)，還會(huì )放松“地根”，大幅增加新增建設用地的供給量。
從實(shí)施效果來(lái)看，土地參與宏觀(guān)調控事實(shí)上放大了宏觀(guān)經(jīng)濟的波動(dòng)性。1997年國家宣布在全國范圍內凍結供地一年，這同緊縮性的貨幣政策一起，加劇了1998-2001年的通縮。2002年起，每年新增建設用地數量迅速上升，2001年全年批準新增建設用地是428萬(wàn)畝，2002年上升至722萬(wàn)畝，2004年和2006年分別是845萬(wàn)畝和771萬(wàn)畝。寬松的“地根”，加上積極的貨幣政策，2007年出現經(jīng)濟過(guò)熱現象。
《經(jīng)濟參考報》：在未來(lái)10年甚至更長(cháng)的時(shí)間，中國仍將處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展階段。隨著(zhù)工業(yè)化城鎮化的加速，土地利用也將進(jìn)入農地非農化高峰期、土地供求極度不平衡期。那么，如何才能正確處理好土地利用和發(fā)展的關(guān)系？
劉守英：正確處理人與土地、土地與其他資源、人與人之間的關(guān)系，事關(guān)社會(huì )穩定與和諧。必須推進(jìn)土地制度改革，根本改變以地謀發(fā)展模式，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )和諧發(fā)展。
第一，平等保護土地產(chǎn)權。構建以保護和保障農民土地財產(chǎn)權為核心的土地權利和法律體系。由中央政府統一進(jìn)行覆蓋所有土地資源的確權、登記、頒證，確認土地所有者和土地使用者的土地權屬關(guān)系，為保障土地財產(chǎn)權、便利土地權利交易提供基礎性制度服務(wù)。賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實(shí)現憲法和相關(guān)法律保障下的同地、同權。逐步實(shí)行對失地農民的土地財產(chǎn)權的公平補償，以被征地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補償為最終目標。尊重和保護被征地農民在征地中的話(huà)語(yǔ)權和談判權。
第二，確認不同主體土地平等進(jìn)入權。以用途管制為唯一的準入制度。打破目前因城市和農村的區別，對圈內圈外土地按不同所有制準入的政策。制定城市增長(cháng)線(xiàn)，明確土地國有的范圍為建成區。新增建設用地用于非農經(jīng)濟建設的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。
第三，重構平等交易的土地市場(chǎng)。建立公開(kāi)、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，實(shí)現主體平等、市場(chǎng)交易決定供求和價(jià)格形成的土地市場(chǎng)�；钴S土地二級市場(chǎng)，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場(chǎng)的發(fā)展和完善。
第四，將國有土地經(jīng)營(yíng)的職能從土地管理機構剝離。明確土地管理部門(mén)是隸屬于國土部的土地行政管理機構，行使所轄行政區域內所有土地的行政管理職能。地方政府是受?chē)鴦?wù)院委托的國有土地所有者代表，行使所轄行政區域內國有土地占有、使用、處置、收益各項權能，包括對農村土地的依法征用、征收和對國有建設用地使用權出讓、轉讓等部分經(jīng)營(yíng)職能。地方政府土地經(jīng)營(yíng)職能不再由土地管理行政機構行使，而是由政府委派專(zhuān)門(mén)的機構來(lái)履行，也可以參照國有企業(yè)改革的經(jīng)驗，成立專(zhuān)門(mén)的國有土地公司等經(jīng)濟組織。這些經(jīng)濟組織作為市場(chǎng)主體，按照統一的市場(chǎng)規則，接受政府的調控和監管。
第五，規范國有土地出讓收益管理和監督使用。明確國有土地經(jīng)營(yíng)收益不能成為政府財政的當期盈余。專(zhuān)司土地經(jīng)營(yíng)的機構獲得的國有土地出讓收益，應進(jìn)入與政府財政相分離的專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)，由專(zhuān)門(mén)機構統一管理。土地出讓收益的使用應經(jīng)過(guò)本級人民代表大會(huì )審批。
第六，進(jìn)行土地、財政、稅收、金融綜合配套改革，明確下一個(gè)發(fā)展階段土地在經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展中的功能，厘清土地利益在土地所有者、土地經(jīng)營(yíng)者和政府之間的規則。改革土地財政，完善土地增值稅，規范土地融資機制，實(shí)現土地增值收益的公平分配，改土地漲價(jià)歸政府和開(kāi)發(fā)商為歸社會(huì )。