城鎮化進(jìn)程是農村人口轉為城鎮居民的歷史變遷過(guò)程，是城鄉居民財產(chǎn)關(guān)系深刻變化的社會(huì )過(guò)程。由于歷史的、制度的原因，我國農民轉為城鎮居民的渠道一直不暢，過(guò)程一直不順。目前我國要加快以人口轉移為目標的城鎮化進(jìn)程，必須加強對農民權益的保護，使有意愿進(jìn)城的農村人口順利實(shí)現轉移，讓不愿進(jìn)城的農民在農村安心生產(chǎn)生活。只有農民的權益得到充分尊重和有效保護，農村人口向城鎮的轉移才能順利實(shí)現，社會(huì )才能和諧穩定，才能有效發(fā)揮城鎮化對經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )進(jìn)步的正向促進(jìn)作用。
    根據在重慶、河南的實(shí)地調研，結合過(guò)去的研究，從農民向城鎮轉移的不同階段分析，要切實(shí)加強五個(gè)方面農民權益的保護。

一、充分尊重和切實(shí)保護農民選擇遷徙的自主權

　　城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的差異，公民個(gè)人在城鄉發(fā)展機會(huì )的不同，政府為城鄉居民提供基本公共服務(wù)的不同，是農村居民向城鎮轉移的基本動(dòng)力。在相同的城鄉環(huán)境條件下，由于不同農戶(hù)的家庭人員構成、家庭經(jīng)營(yíng)狀況、收入水平、社會(huì )關(guān)系不同，對由農村轉向城鎮的要求差異較大。一個(gè)家庭究竟是在農村安居樂(lè )業(yè)還是到城市工作和生活，謀求發(fā)展，從根本上講是農民自己的事情。在現代民主憲政體制下，政府應尊重、保護農民選擇合理遷徙的自主權，對此既不能限制，也不能強迫。對有進(jìn)城落戶(hù)意愿的農村居民，要尊重他們選擇進(jìn)城的權利，而不是限制阻礙他們進(jìn)城；也要尊重農民選擇在農村居住生活的權利，切實(shí)防止農民“被進(jìn)城、被上樓”。
　　尊重農民進(jìn)城落戶(hù)的自主選擇權，關(guān)鍵是認真落實(shí)2011年國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的有關(guān)政策。政策的重大突破之一是分類(lèi)明確戶(hù)口遷移政策，降低戶(hù)口遷移門(mén)檻。居民在城鎮的落戶(hù)條件由過(guò)去的有合法住房?jì)?yōu)先改為有穩定就業(yè)優(yōu)先，并將租賃房納入合法住房范圍。政策明確規定，在縣級市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮有合法穩定職業(yè)并有合法穩定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當地申請登記常住戶(hù)口。在設區的市（不含直轄市、副省級市和其他大城市）有合法穩定職業(yè)滿(mǎn)三年并有合法穩定住所 （含租賃）同時(shí)按照國家規定參加社會(huì )保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當地申請登記常住戶(hù)口。中西部地區根據當地實(shí)際，可以適當放寬職業(yè)年限的要求。
　　上述政策規定，無(wú)疑是那些已在城鎮有穩定職業(yè)、有合法住房、希望在城鎮落戶(hù)的農村居民期盼已久的好政策。但在實(shí)踐中，不少地方仍沿用以前的以“有合法住房為農民在城鎮落戶(hù)”的前提條件，而且合法住房不包括租賃住房，這與國辦發(fā)［2011］9號文件精神是不符合的，應指導地方加以調整。同時(shí)，一些地方正在開(kāi)展農村新社區建設，將農村人口向新社區集中。應當明確是否向新社區集中也應尊重農民的意愿與選擇，不得強迫或變相強迫農民向新社區集中，尤其應盡量減少整村拆遷建設新社區，只能通過(guò)政策引導有新建住房意愿的農戶(hù)到新社區建房�？紤]到人口的集中要以產(chǎn)業(yè)的集中和發(fā)展為支撐，不能把農村新社區作為農村人口轉移集中的主要目的地，應引導農民向城市和有產(chǎn)業(yè)基礎的中心鎮集中。農村新社區建設規劃應得到廣大農民的同意和認可，新農村建設應保留農村的特點(diǎn)，保持田園風(fēng)光和生態(tài)環(huán)境，方便農民生產(chǎn)和生活。

二、充分尊重和切實(shí)保護農民的財產(chǎn)權

    城鎮化的重要內容是促進(jìn)農村人口向城鎮轉移，并實(shí)現這些轉移人口在城鎮穩定就業(yè)和居住，而不是像目前到城鎮打工的農民那樣在城鄉之間漂泊不定。農村人口向城鎮轉移能否順利實(shí)現，不僅取決于城鎮社會(huì )管理體制，尤其是戶(hù)籍管理制度改革的進(jìn)展如何，還取決于他們在農村的財產(chǎn)如何處理。如果農民在農村的財產(chǎn)權得不到有效的體現和保護，就將拖延農民向城鎮轉移的進(jìn)程。
　　農民的財產(chǎn)權包括農民對農村集體土地、林地、草地的承包經(jīng)營(yíng)權、農村宅基地的使用權、個(gè)人的房屋所有權以及對農村集體資產(chǎn)的所有權和收益分配權。在城鎮化進(jìn)程中，要尊重和切實(shí)保護農民的這些財產(chǎn)權，可以讓農民帶著(zhù)這些權利進(jìn)城，也可以按照依法自愿有償的原則，由他們自主流轉或處置這些財產(chǎn)權。
　�。ㄒ唬┍Ｕ限r民對集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權不受侵犯。切實(shí)保障農民對農村集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權，是黨在農村的政策基石，必須毫不動(dòng)搖地堅持，只有這樣，農業(yè)可持續發(fā)展和農村的長(cháng)治久安才有制度保障。
　　2011年國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的政策規定，農民的宅基地使用權和土地承包經(jīng)營(yíng)權受法律保護�，F階段，農民工落戶(hù)城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意愿，不得強制或變相強制收回。黨的十七屆三中全會(huì )決定要求，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權，現有土地承包關(guān)系要保持穩定并長(cháng)久不變。農村土地承包法明確規定，在承包期內，發(fā)包方（集體經(jīng)濟組織）不得調整承包地，不得收回承包地。這表明，在城鎮化進(jìn)程中，農村集體經(jīng)濟組織和地方政府都無(wú)權收回農民的承包地。這為保護農民的土地承包經(jīng)營(yíng)權提供了法律和政策依據。要嚴格禁止各種以“土地整治”、“社區建設”等名義收回農民承包地后將土地進(jìn)行流轉的行為。
    保護農民的土地承包經(jīng)營(yíng)權，關(guān)鍵是把承包經(jīng)營(yíng)權落實(shí)到農戶(hù)，頒發(fā)具有權威性、一定法律約束力的承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)，這是保護農民土地承包經(jīng)營(yíng)權的制度保障。2012年中央一號文件明確要求，穩步擴大農村土地承包經(jīng)營(yíng)權登記試點(diǎn)。要適應農村改革發(fā)展，尤其是農村人口大量向城鎮轉移的新形勢，加快推進(jìn)農民土地承包經(jīng)營(yíng)權確權頒證工作。
　　保護農民對集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權，還要規范農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉程序。農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉要遵循“依法、自愿、有償”的原則，農民可以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權，發(fā)展多種形式的適度規模經(jīng)營(yíng)。需要特別強調的是，農民才是土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的主體，只能由農民來(lái)決定是否流轉以及怎樣流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權。各級政府不得代替農民的主體地位，既不能以發(fā)展“規模經(jīng)營(yíng)”為名變相強制農民流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權，也不能阻礙農民流轉承包經(jīng)營(yíng)權。土地流轉只是流轉的承包經(jīng)營(yíng)權，不得改變土地的所有制性質(zhì)，不得改變土地的用途，不得侵犯原承包戶(hù)的利益。
　�。ǘ�）保障農民宅基地用益物權。黨的十七屆三中全會(huì )決定指出，完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶(hù)宅基地用益物權。這表明，農民對其使用的宅基地依法享有占有、使用和收益的權利。
　　2012年中央一號文件明確要求，加快推進(jìn)農村地籍調查，年內基本完成覆蓋農村集體各類(lèi)土地的所有權確權登記頒證，推進(jìn)包括農戶(hù)宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。對農戶(hù)使用的宅基地要本著(zhù)尊重歷史、承認現實(shí)的原則盡快確權頒證。對農戶(hù)祖輩流轉下來(lái)使用的宅基地，只要在土地管理法頒布實(shí)施后未出現違規現象的，盡管超出現有規定面積標準，應確定為農戶(hù)所有。這項工作的完成，有利于建立產(chǎn)權清晰的農村土地制度，為土地這一最重要的農村生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)奠定制度基礎。只有產(chǎn)權明確，資產(chǎn)才具有進(jìn)入市場(chǎng)流通的條件。在此基礎上，加快修改相關(guān)的法律法規，從法律上允許農村土地、農民的房屋進(jìn)入市場(chǎng)交換。農村土地、農民的房屋等資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)流通，有利于建立生產(chǎn)要素在城鄉之間自由流動(dòng)的機制，將城市的生產(chǎn)要素引向農村和農業(yè)，有利于增加農民收入，有利于吸納市場(chǎng)流通中過(guò)多的貨幣，減輕通貨膨脹的壓力，是一舉多得的好事。
　　在城鎮規劃區內，允許集體建設用地參與開(kāi)發(fā)建設，集體建設用地可以通過(guò)租賃、參股等多種形式參與開(kāi)發(fā)建設；為了維護集體經(jīng)濟組織的土地權益，建議立法明確規定，參與開(kāi)發(fā)的集體建設用地，僅作為集體經(jīng)濟組織分紅的依據，不得在開(kāi)發(fā)企業(yè)破產(chǎn)時(shí)用于清盤(pán)。
　　黨的十七屆三中全會(huì )決定要求，逐步建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)，對依法取得的農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地，必須通過(guò)統一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。農村集體建設用地應進(jìn)入市場(chǎng)交易，這是對農民財產(chǎn)權利的最起碼的尊重和保護�？梢栽黾愚r民的財產(chǎn)性收入，可以盤(pán)活農村的建設用地，實(shí)現集約用地、節約用地。隨著(zhù)城鄉人口的變化，今后農村可不再新批增宅基地，主要通過(guò)盤(pán)活現有宅基地滿(mǎn)足農民建房需要。以此可以有效保護耕地。
　�。ㄈ�）保護農民對集體財產(chǎn)的收益分配權。加快農村集體產(chǎn)權制度改革，以原集體經(jīng)濟組織為單位，對農村集體經(jīng)營(yíng)性?xún)糍Y產(chǎn)進(jìn)行股份量化、集體土地收益權量化，將股權量化到集體經(jīng)濟組織成員個(gè)人，實(shí)現農村集體資產(chǎn)從“共同共有”轉變?yōu)椤鞍捶莨灿小�，重構和進(jìn)一步明晰農村集體產(chǎn)權的真正主體。在此基礎上，按照股份合作制原則，將原農村集體經(jīng)濟組織改造成符合市場(chǎng)經(jīng)濟要求和現代企業(yè)制度要求的股份合作經(jīng)濟組織——股份經(jīng)濟合作社。這樣，股份合作經(jīng)濟組織按照市場(chǎng)需要組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，農民根據所持股份參與收益分紅，并承擔相應的責任，從制度上保障農民對集體資產(chǎn)的收益分配權。