住房問(wèn)題是城市化進(jìn)程加速發(fā)展階段出現的新問(wèn)題。城市化推動(dòng)各類(lèi)資源迅速向城市集中,房?jì)r(jià)隨之上漲,其漲幅之大、漲速之快,令中低收入家庭望著(zhù)收入與房?jì)r(jià)之間逐漸拉大的“鴻溝”興嘆,其中部分家庭的基本居住需求長(cháng)期得不到滿(mǎn)足。一般來(lái)說(shuō),在市場(chǎng)“無(wú)形之手”調節出現“失靈”的前提下,政府要通過(guò)一系列制度、政策安排等“有形之手”來(lái)糾正,以滿(mǎn)足社會(huì )公共需要。對于住房市場(chǎng)失靈,政府的“有形之手”指向何方將最有效率?答案是從公共管理和公共福利的角度出發(fā),在保障性安居工程的基礎上,加速構建公共住房體系,全面、有效地保障中低收入者的基本居住需求。
從規范的角度,要求公共住房體系應與商品房相區別,其核心要素是:以政府為主導,滿(mǎn)足居民的基本居住需求?蓪⑵涠x為:主要由政府出資開(kāi)發(fā)、收購并管理運營(yíng),輔以減稅、補貼等手段鼓勵個(gè)人、企業(yè)或非盈利機構參與提供房源,出租或出售給中低收入家庭,分別滿(mǎn)足“住有所居”和“居有所屋”兩類(lèi)基本居住需求。
公共住房體系應強調層次性,為住房困難程度不同的家庭實(shí)行不同的住房保障。這就要求綜合考慮家庭支付能力、人口、居住條件等相關(guān)要素,劃分基本居住需求的層次,以此為依據構建多層次的公共住房體系。還需看到,由于各地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平、城鎮化進(jìn)程、住房市場(chǎng)狀況差異較大,基本居住需求層次的劃分標準、公共住房體系分配方式的確定應因地制宜,不能“一刀切”。
從我國具體情況來(lái)看,2008年開(kāi)始的保障性安居工程建設,為公共住房體系搭建起基本框架,可以概括為三類(lèi)、五個(gè)層次:第一類(lèi)是租賃性保障房,包括廉租房和公租房?jì)蓚(gè)層次;第二類(lèi)是購置型保障房,包括經(jīng)濟適用住房和限價(jià)房?jì)蓚(gè)層次;第三類(lèi)是改善性保障房,主要是棚戶(hù)區改造住房。這為滿(mǎn)足全民基本居住需求打下了基礎。
在搭建起公共住房體系的基本框架之后,如何提供充足的房源來(lái)滿(mǎn)足龐大的需求,是一個(gè)突出難題。通盤(pán)考慮之后發(fā)現,只能從增量和存量?jì)蓚(gè)方面來(lái)做文章。
增量方面,主要靠政府出資建設和收購房源解決,在財力緊張的前提下,還有必要通過(guò)稅收減免、行政事業(yè)性收費優(yōu)惠、土地出讓金減免等方式鼓勵企業(yè)、個(gè)人、非盈利機構提供房源,或者要求在商品住房建設中配建保障性住房。對于那些由社會(huì )提供、納入公共住房體系的住房,需給予相應的財政支持,包括在建造、維護和運作環(huán)節進(jìn)行補貼、對租金收入提供稅收優(yōu)惠、對租金損失給予補貼等等,從而降低供給成本,增加供給數量。
存量方面,主要是想方設法讓現有房源能夠順暢地循環(huán)流動(dòng)起來(lái),這就要求科學(xué)設計公共住房體系的分配原則并嚴格遵守。在分配原則設計方面,應將目標定位在僅滿(mǎn)足“住有所居”的最低需求和“居有所屋”的中低需求;谶@一目標定位,要求公共住房的標準與商品房拉開(kāi)顯著(zhù)差距,并且規定享受公共住房保障期間不能購買(mǎi)商品房,經(jīng)濟適用房和限價(jià)房不允許在市場(chǎng)上交易,只能申請政府回購。在嚴格遵守這一原則的基礎上,還要制定不同層次公共住房的申請資格并負責甄別,制定有效的退出機制并負責動(dòng)態(tài)監控和執行。這樣,公共住房體系既能夠對覆蓋所有人群,又能夠重點(diǎn)保障低收入者,讓高收入者不愿擠入公共住房體系,自動(dòng)放棄“搭便車(chē)”行為而選擇商品房,還能夠讓那些支付能力和住房條件發(fā)生改變的家庭無(wú)障礙地進(jìn)入相對應的住房保障層次。
需要注意的是,雖然解決房源供給問(wèn)題應首選較為“省錢(qián)”的存量房源,不應過(guò)于追求新建和收購,但是在公共住房體系建立初期,各類(lèi)房源供不應求,政府理應加大資本性投入,當供求接近平衡時(shí),則要適時(shí)縮減資本性支出增加經(jīng)常性支出,重點(diǎn)保障公共住房體系的循環(huán)運行。
當前,可以在上述公共住房體系分配原則的基礎上作如下規定:
一是對于喪失購買(mǎi)商品房能力的人(如孤老、孤殘、孤病者),政府直接分配給他們公共住房,僅賦予其使用權,待其因死亡、被納入社會(huì )福利體系、慈善機構或個(gè)人接納后,由政府收回。
二是對于居住條件最差且有收入能力的家庭,政府提供廉租房,在收入達到一定水平之前,由政府負擔租金,隨其收入增加,政府的補貼逐漸減少或實(shí)行租金核減,直至自行負擔廉租房租金。當不再滿(mǎn)足廉租房租住條件時(shí),由政府收回。
三是對于居住條件超過(guò)廉租房適用對象但仍無(wú)力購買(mǎi)商品房的家庭,政府提供公租房,或提供以公租房租金為基礎、市場(chǎng)租金一定比例為限額的租金補貼,公租房的住房標準和租金均超過(guò)廉租房。
四是對于居住條件超過(guò)公租房適用對象但無(wú)力購買(mǎi)商品房的家庭,提供經(jīng)濟適用房供其購買(mǎi),經(jīng)濟適用房的面積等房屋標準與廉租房一致,以成本定價(jià),購買(mǎi)家庭擁有產(chǎn)權。
五是對于居住條件超過(guò)經(jīng)濟適用房適用對象但仍無(wú)力購買(mǎi)商品房的家庭,提供限價(jià)房供其購買(mǎi),限價(jià)房的面積等房屋標準與公租房一致,以高于成本、低于市場(chǎng)價(jià)定價(jià),購買(mǎi)家庭擁有產(chǎn)權。
六是棚戶(hù)區改造住房由政府補與家庭出資相結合的方式建造,改善原有居住條件,產(chǎn)權仍歸屬家庭。
構建公共住房體系,大部分資金要靠公共財政提供,所以如何提高資金效率實(shí)現有限財力與最大支持相對應,是加速推進(jìn)公共住房體系構建需要深入思考的問(wèn)題。
隨著(zhù)住房制度改革的發(fā)展,我國住房保障的財政支持也經(jīng)歷了一系列的發(fā)展變化:在資金來(lái)源上,從單一的財政資金向多元化發(fā)展,逐漸探索利用住房公積金閑置資金、企業(yè)債券融資、融資平臺融資等渠道;在財政資金投入上,從政策主導、資金投入缺乏保障,到制定和實(shí)施住房保障投資計劃、形成相對穩定的財政投資安排;在財政手段的運用上,從單一的資金投入發(fā)展為支出、稅收、政府性基金等調節手段以及績(jì)效評價(jià)等監督管理手段綜合運用,從需求單向調節發(fā)展為供給、需求雙向調節,從直接調節發(fā)展為直接、間接調節相互補充、形成合力。
由于住房類(lèi)別不同,公共財政的支持方向也有所不同。在廉租房層面,主要承擔建設、收購房源和向租戶(hù)提供貨幣補貼的資金支持。在公租房層面,主要承擔政府建設部分的資本投入和企業(yè)及其他機構投資建設部分的財政貼息、土地出讓金減免等。在經(jīng)濟適用房層面,主要向開(kāi)發(fā)商提供政策支持,包括:用地通過(guò)行政劃撥,免收土地出讓金;多項稅費的減免;承擔優(yōu)惠貸款的相關(guān)成本;部分環(huán)境基礎設施建設費用等等。在限價(jià)房層面,規定對限價(jià)房?jì)?yōu)先土地供應,并在受益調節和價(jià)格補貼方面有作為的空間。在棚戶(hù)區改造層面,以企業(yè)和個(gè)人出資為主,財政提供適當補助。此外,財政還參與住房公積金的監管和增值收益分配,專(zhuān)用于住房保障。
雖然公共財政對公共住房體系構建給予了廣泛的支持,支持規模不斷擴大,支持方式不斷改進(jìn),但在資金使用效率方面還沒(méi)有引起足夠的重視。提高財政資金效率需要著(zhù)重解決三個(gè)問(wèn)題:一是保持低水平支持,實(shí)現這項民生支出的公平和效率的雙重目標。二是將受益者選擇的空間壓到最低,最大化避免不滿(mǎn)足條件的家庭“搭便車(chē)”現象。三是解決住房分配和退出環(huán)節信息不對稱(chēng)帶來(lái)的資金效率損失,并防止地方采取抬高本地建筑成本、壓低公共住房需求等方式,降低中央專(zhuān)項補貼的使用效率。
解決上述問(wèn)題,關(guān)鍵是要把握以下兩點(diǎn):
第一,準確測算住房需求和家庭支付缺口,以此為依據進(jìn)行財政投入,實(shí)現財政資金總量控制。一是準確測定公共住房體系各層次的房源需求,掌握可動(dòng)用的住房存量,在此基礎上,測定增量成本,即新建和收購住房的相關(guān)成本。二是掌握各類(lèi)公共住房適合實(shí)物保障和貨幣補貼的家庭支付缺口。三是以此為據進(jìn)行財政資金總量和結構安排,編制各級政府預算并嚴格執行。
第二,建立和完善相關(guān)制度,減少無(wú)效和低效支出。一是建立公共住房體系“內部循環(huán)”制度。禁止出售或轉租納入公共住房體系的所有住房,只能由政府回收,或按照規定的價(jià)格由政府回購,再分配給其他符合條件的家庭,實(shí)現已有房源不斷地循環(huán)利用。二是建立公共住房財政資金使用情況的追蹤問(wèn)效制度。各級財政部門(mén)可通過(guò)財務(wù)報告、建立住房保障資金管理信息系統的方式追蹤問(wèn)效,上級財政部門(mén)對下級財政部門(mén)可通過(guò)調查和檢查的方式追蹤問(wèn)效。同時(shí),輔以建立住房保障家庭收入、住房條件等相關(guān)信息的動(dòng)態(tài)監控系統,保證公共住房的分配公平,退出順暢,清除“搭便車(chē)”的土壤。三是建立公共住房財政資金回流機制。購置型保障房能夠加速資金回流,租賃性保障房能保證持續穩定的資金回流,回流資金包括廉租房和公租房的租金、經(jīng)濟適用房、限價(jià)房的售房款等等。此外,還可以在公共住房小區配建商業(yè)設施,從商業(yè)租金和服務(wù)費中獲得回流資金,實(shí)現公共住房體系發(fā)展與財政增收、公共服務(wù)供給相得益彰。四是建立維修基金。防止在公共住房體系運行一段時(shí)間之后,維修成本將迅速增加給財政帶來(lái)沖擊。
此外,還可以嘗試提高財政資金效率的多種辦法。例如,在準確計算受益家庭承擔的比例和財政補貼的比例基礎上,為了確保財政補貼用于住房消費,可以住房券的形式發(fā)放,在使用住房券時(shí)規定支付比例。如果規定住房券最多能支付85%的房租,那么剩余的15%必須由家庭自行支付。再如,借鑒德國的儲蓄獎勵制度,建立公積金獎勵制度:為沒(méi)有公積金保障的非在職職工設立公積金,由個(gè)人繳存和財政補貼兩部分組成,自愿參加,對超過(guò)一定數額的公積金繳存,由財政給予一定比例的獎勵,存入公積金賬戶(hù),在使用公積金購房時(shí),還享受貸款和稅費優(yōu)惠。這樣可以引導家庭將閑散資金積累起來(lái)用于購房,有效發(fā)揮財政資金的杠桿作用,減輕公共住房體系的壓力。