●大多數“緩期執行”的案例中，環(huán)境保護部門(mén)都是直接或間接援引公共利益作為“緩期執行”的依據。而縱觀(guān)環(huán)境保護立法的規定，均未將社會(huì )生產(chǎn)、生活秩序一類(lèi)的公共利益作為裁量情節。
●“緩期執行”的標準不應簡(jiǎn)單地確立為“立即執行處罰會(huì )損害公共利益和社會(huì )秩序”，而應看懲罰環(huán)境違法時(shí)所損害的公共利益和社會(huì )秩序的受損程度，看這種損害是否達到了抵消違法處罰的程度。
●從法理來(lái)看，“緩期執行”已經(jīng)是對環(huán)境違法企業(yè)的偏向，法律的天平不能永遠偏向一邊，否則這種偏向就會(huì )被無(wú)休止地利用并最終被濫用。
環(huán)保執法人員在建筑工地進(jìn)行噪聲監測，對違規施工、噪聲超標的單位進(jìn)行處罰。資料照片 |
環(huán)境違法處罰中有一項“緩期執行”的規定。在環(huán)境執法實(shí)踐中，“緩期執行”的現象從2004年開(kāi)始就陸續出現，以環(huán)境保護部網(wǎng)站公布的案例為準，2004年有2例，2008年有3例，2010年共有8例，2011年有1例。從中，可以看到環(huán)境違法處罰“緩期執行”的制度還不規范。
環(huán)境保護部門(mén)在認定環(huán)境違法事實(shí)并做出行政處罰或行政命令的基礎上，可以基于特定的理由，在一段期間內暫緩執行該行政處罰或行政命令，待期限屆滿(mǎn)后，根據環(huán)境違法企業(yè)改正違法行為的措施或者效果，再決定立即執行或解除處罰�！熬徠趫绦小币馕吨�(zhù)環(huán)境違法行為可以在一定期限內合法地存在�！熬徠趫绦小痹诜缮系囊罁鞘裁�？“緩期執行”的標準是什么？“緩期執行”有哪些程序上的特殊規則？這些問(wèn)題亟須立法上予以明確規定。
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環(huán)境違法處罰“緩期執行”的性質(zhì) |
在中國現行的行政立法以及環(huán)境法中，這種“緩期執行”并沒(méi)有直接的、明確的法律依據。
從現有案例來(lái)看，“緩期執行”都是規定在“處罰決定的履行方式和期限”或者“責令改正的履行方式和期限”部分，似乎可以視作環(huán)境違法處罰的履行期限的調整。
從行政處罰權行使的角度來(lái)看，環(huán)境保護部門(mén)可以根據環(huán)境違法行為人的主觀(guān)狀態(tài)以及環(huán)境違法行為本身的客觀(guān)表現等酌情行使處罰權。環(huán)境保護部門(mén)是在行使自由裁量權，但它有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是附加了條件，即環(huán)境違法企業(yè)必須在“緩期執行”期間“采取切實(shí)有效措施防止環(huán)境污染”；二是，減輕處罰并不是最終的、確定的處罰結果，只是一種過(guò)渡方法，暫緩期限經(jīng)過(guò)后，視環(huán)境違法企業(yè)的表現和行為結果來(lái)確定是否執行以及執行何種處罰。
大多數“緩期執行”的案例中，環(huán)境保護部門(mén)都是直接或間接援引公共利益作為“緩期執行”的依據。而縱觀(guān)環(huán)境保護立法的規定，均未將社會(huì )生產(chǎn)、生活秩序一類(lèi)的公共利益作為裁量情節。
因此，對于環(huán)境違法處罰“緩期執行”這種近年來(lái)較多使用的自由裁量方式，有必要通過(guò)法律規范的形式將公共利益這一裁量因素明確下來(lái)比較妥當。
公共利益是一個(gè)典型的不確定的法律概念。
在環(huán)境違法處罰“緩期執行”的案例中，有兩種公共利益的表述同時(shí)出現：一種是環(huán)境行政處罰旨在維護的社會(huì )環(huán)境利益與人類(lèi)的生存空間、生命健康利益；另一種是社會(huì )生產(chǎn)、生活秩序利益。但是，這兩種公共利益所要表達的利益訴求是沖突的，前者的訴求是給予處罰，而后者的訴求是不予處罰�！熬徠趫绦小彪m然并不意味著(zhù)不予處罰，但在一段期間內確實(shí)有不執行處罰的效果，選擇“緩期執行”就意味著(zhù)社會(huì )生產(chǎn)、生活秩序利益被置于比生存空間、生命健康利益更高的位置。因此，這就需要確立權衡和取舍的標準。
對于環(huán)境違法處罰中的利益衡量，環(huán)境保護部環(huán)境監察局的一般解釋是：在依法實(shí)施行政處罰的前提下，還要有對利益的判斷和衡量。如果在懲罰違法的同時(shí)損害了公共利益和社會(huì )秩序，就背離了立法的初衷。這一權威解釋顯然過(guò)于簡(jiǎn)單。
在以公共利益為由而“緩期執行”的案件中，環(huán)境違法企業(yè)以及環(huán)境違法項目實(shí)際上都是涉及社會(huì )生產(chǎn)、生活秩序的，如鐵路、公路、電力、供暖等，這些項目停止生產(chǎn)或使用必然會(huì )影響到公共利益。因此，衡量的標準不應簡(jiǎn)單地確立為立即執行處罰會(huì )損害公共利益和社會(huì )秩序，而應是懲罰環(huán)境違法時(shí)所損害的公共利益和社會(huì )秩序的受損程度，換言之，這種損害是否達到了抵消違法處罰的程度。這就要求，在判斷環(huán)境違法處罰是否應“緩期執行”時(shí)，應當強調對違法項目的潛在環(huán)境危害性的評估，而目前所有案例的公示資料中都沒(méi)有公開(kāi)這一內容。
當然，這種利益的權衡建立在所要權衡的利益具體化的基礎上。如果僅僅抽象地引用公共利益，如廣東電網(wǎng)公司500千伏奧里油電廠(chǎng)至港城變電站送電線(xiàn)路工程等三項目環(huán)境違法案的表述，“鑒于你公司……涉及公共利益”，則根本無(wú)法判斷其所謂公共利益的重要性以及因“緩期執行”而受損害的程度。
值得一提的是，環(huán)境利益這一大概念下往往寓意著(zhù)人的生命、健康利益，這種利益不僅高于財產(chǎn)利益，而且在一般意義上也是高于其他層面的公共利益的。因此，環(huán)境違法案件中的利益衡量還是要有所偏重人的生命、健康利益。
另外，在公開(kāi)的案例中，“緩期執行”主要是基于環(huán)境違法項目停止生產(chǎn)或者使用所帶來(lái)的公共利益的損害，但對損害的判斷都僅停留在事實(shí)的層面上，而沒(méi)有從避免損害或減輕損害等解決問(wèn)題的角度來(lái)思考。對于電力、交通、供暖等資源供給型產(chǎn)業(yè)的環(huán)境違法處罰，在決定“緩期執行”之前，一般應考慮尋找替代性的資源供給方或解決方案。如果有其他替代性的措施能夠彌補這些項目停止生產(chǎn)或使用所帶來(lái)的公共利益的影響，并且在成本、效益等方面都具有可操作性，就無(wú)須暫緩執行處罰。
為了保證“緩期執行”真正達到維護社會(huì )公共利益的效果，建議在《環(huán)境行政處罰辦法》中對“緩期執行”做出直接的規定，以利于監督環(huán)境保護部門(mén)合法合理地使用“緩期執行”。
“緩期執行”建立在承認環(huán)境違法事實(shí)的基礎上，但在特定期限內并不停止環(huán)境違法項目的生產(chǎn)或者使用，如果沒(méi)有實(shí)質(zhì)性效果指標的規定，也無(wú)法杜絕環(huán)境危害的產(chǎn)生。
此外，“緩期執行”只是暫緩執行，在期限屆滿(mǎn)后必須有一個(gè)最終的明確結論——立即執行還是解除處罰，因此需要建立并完善與“緩期執行”相配套的持續監督機制，而不僅僅是原則性地規定環(huán)境保護部門(mén)對違法項目在“緩期執行”期間的監督管理，以將環(huán)境損害降到最低或者盡可能防止損害發(fā)生。
在“緩期執行”期間，環(huán)境違法企業(yè)應采取切實(shí)有效措施防止環(huán)境污染，并主動(dòng)接受項目所在地環(huán)保部門(mén)的監督管理。這里所謂監督管理包括兩方面內容：一是檢查環(huán)境保護設施的建設情況；二是關(guān)注環(huán)境污染的產(chǎn)生及其影響。如果環(huán)境違法企業(yè)沒(méi)有及時(shí)建設環(huán)境保護設施，或者環(huán)境污染產(chǎn)生且造成較嚴重的環(huán)境危害，那么，“緩期執行”的條件就不具備，“緩期執行”也應當終止。
從公開(kāi)的案例資料來(lái)看，并沒(méi)有關(guān)于這些環(huán)境違法企業(yè)未履行積極作為義務(wù)而終止其“緩期執行”的信息披露。在膠濟鐵路客運專(zhuān)線(xiàn)有限責任公司環(huán)境違法案中，環(huán)保部華東環(huán)境保護督察中心于2009年8月、2010年10月兩次到現場(chǎng)調查群眾反映的列車(chē)噪聲、震動(dòng)嚴重擾民等問(wèn)題，但緩期期限已過(guò)，這些問(wèn)題仍然存在。環(huán)境保護部門(mén)并未終止其“緩期執行”，反而將緩期執行又延長(cháng)了兩個(gè)月，最終的處理結果仍不得而知。
“緩期執行”期限屆滿(mǎn)后有兩種處理結果，但無(wú)論是立即執行還是解除處罰，都建立在環(huán)境違法企業(yè)的積極作為是否符合一定評判標準的基礎上，從公開(kāi)的案例來(lái)看，這個(gè)標準在環(huán)境保護部門(mén)做出的處罰決定書(shū)或者責令改正決定書(shū)中并不統一。在期限屆滿(mǎn)前申請驗收與期限屆滿(mǎn)前驗收合格這兩種解除處罰的標準之間，應選擇哪一種呢？比較來(lái)看，還是應當以“緩期執行”期限屆滿(mǎn)之前驗收合格作為解除處罰的標準，這也符合環(huán)評制度或“三同時(shí)”制度作為預防性制度的本質(zhì)。
從法理來(lái)看，“緩期執行”已經(jīng)是對環(huán)境違法企業(yè)的偏向，法律的天平不能永遠偏向一邊，否則這種偏向就會(huì )被無(wú)休止地利用并最終被濫用。