治理非稅收入快速膨脹的邏輯與路徑
2012-10-26   作者:楊孟著(zhù)(中南大學(xué)PPLG研究中心研究員)  來(lái)源:上海證券報
 
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  財政部日前發(fā)布的各省份前三季度財政數據,凸顯出一些地方非稅收入快速膨脹的異,F象。
  稅收收入與非稅收入都是政府依法組織的對納稅(費)人征收的政府性收入,兩者間具有某種程度上的“替代”和“擠出”效應,也即政府組織非稅收入的多寡,會(huì )影響到組織稅收收入的多寡。從政府組織收入所產(chǎn)生的社會(huì )經(jīng)濟效應來(lái)考察,稅收收入隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的不斷發(fā)展而同步增長(cháng),用稅收術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)就是收入彈性原則。近期稅收收入隨著(zhù)經(jīng)濟走勢的適度下滑呈現出的下降趨勢,反映的就是這個(gè)道理。而非稅收入“逆市”快速膨脹的成因,筆者認為,主要在于非稅收入膨脹的路徑“黏性”效應與“剛性”效應。
  有學(xué)者利用向量自回歸模型(VAR),以預算外支出作為政府非稅收入的代理變量,對政府非稅收入與經(jīng)濟增長(cháng)的長(cháng)期均衡關(guān)系作了實(shí)證分析,結論是,政府非稅收入的使用對經(jīng)濟增長(cháng)的長(cháng)期影響為正。也就是說(shuō),在假定其他因素不變的條件下,政府長(cháng)期組織非稅收入行為的結果,會(huì )顯著(zhù)提高該地區的經(jīng)濟績(jì)效。長(cháng)期以來(lái),在我國地方政府的績(jì)效評價(jià)體系中,無(wú)論是其指標的選取,還是其權重的分配,一直都是偏重于以GDP等為核心的數量性指標,自然而然地,地方政府官員的職務(wù)升遷也就與GDP為核心的數量指標高度正相關(guān)了。
  可見(jiàn),非稅收入“逆市”快速膨脹是其路徑“黏性”和“剛性”效應綜合作用和相互疊加放大的結果。也即是,非稅收入與地區經(jīng)濟績(jì)效和地區經(jīng)濟績(jì)效與官員職務(wù)升遷存在高度的正相關(guān)關(guān)系,誘致了地方政府官員快速擴大非稅收入規模的行為動(dòng)機和傾向。
  若再深入探究一下非稅收入快速膨脹的形成機理,則至少有分稅制不完善、“利益部門(mén)化”被部門(mén)權力“綁架”、財政政策性投融資機制的缺陷、現行法律法規規定形成制度慣性等幾個(gè)方面。
  1994年的分稅制改革后,中央政府沒(méi)有賦予地方政府一定的稅政管理權,在財力不斷上移和事權的不斷下移的過(guò)程中,地方政府為了確保滿(mǎn)足各項事業(yè)發(fā)展的財力需要,不得不選擇采用了依靠公共權力通過(guò)非稅收入來(lái)籌集資金的“平衡術(shù)”。在現實(shí)中,長(cháng)期形成的“利益部門(mén)化”被部門(mén)權力“綁架”,有相當一部分非稅收入的征收、使用和管理,均由部門(mén)“說(shuō)了算”。在這種體制下,非稅收入征收的多少與部門(mén)和個(gè)人的利益息息相關(guān),為維持和擴大既得利益,不斷強化部門(mén)權力勢在必行。在國家重大工程建設項目投資中,上級政府往往將部分資金隨同項目一并劃撥給地方政府,相關(guān)配套資金則由地方政府“找米下鍋”。為了使這些事關(guān)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全局的重大項目盡快開(kāi)工建設,就必須開(kāi)辟新財源,籌措建設配套資金,這無(wú)疑為非稅收入項目的設立形成倒逼機制。我國現行《土地管理法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》、《教育法》等諸多法律法規,均規定了不少非稅收入項目,這種由某些特定行業(yè)和專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域法律法規來(lái)設定非稅收入項目的狀況,為地方政府巧立名目和“搭便車(chē)”收費形成制度慣性。
  由此,對非稅收入的治理,筆者提出以下幾點(diǎn)想法。
  首先,建立財力與事權相匹配的財政體制,賦予地方政府一定的稅政管理權,逐步建立和完善地方稅體系,切除地方政府對非稅收入依賴(lài)的根源。同時(shí),還應深化投融資體制改革,研究探索債券融資、資產(chǎn)證券化等政府融資方式,切斷新設收費項目籌資的動(dòng)機。
  其次,研究制定《政府非稅收人征收管理法》,完善政府非稅收入管理法規制度體系,提高財稅政策的有效性和宏觀(guān)調控能力,規范政府收入行為,促進(jìn)收費項目立項工作民主化、程序化和透明化,遏制非稅收入項目名目繁多,政出多門(mén),多頭治理等問(wèn)題。
  另外,優(yōu)化調整非稅收入結構。對于某些具有稅收性質(zhì)的政府性基金和附加收入,實(shí)行“費改稅”,歸并到現有的稅種之中或開(kāi)設新的稅種;對于不符合“費改稅”要求,但有必要繼續保留的收費項目,應納入預算統一管理。
  最后,規范非稅收入征收行為。引入民主預算理念,在制度執行層面,細化征收標準,縮小彈性空間,公開(kāi)征收信息,讓征收過(guò)程在陽(yáng)光下運行。
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