人口政策是關(guān)系國家長(cháng)遠發(fā)展和民族前途的大事。長(cháng)期以來(lái)，我們一直認為，我國人口基數大、增長(cháng)快。但是，2010年的第六次人口普查顯示，中國人口領(lǐng)域發(fā)生了重大變化。人口走向負增長(cháng)、生育率水平偏低、年齡結構不合理、老齡化進(jìn)程加速等等，這一個(gè)個(gè)問(wèn)題給未來(lái)中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展蒙上了一層陰影。
近日，中國發(fā)展研究基金會(huì )在京發(fā)布了《人口形勢的變化和人口政策的調整》大型研究報告�！督�(jīng)濟參考報》記者就人口形勢的變化會(huì )對我國經(jīng)濟社會(huì )造成哪些影響，我們是否能安全化解這些不利影響，以及未來(lái)人口政策向何處去等問(wèn)題專(zhuān)訪(fǎng)了項目總協(xié)調人、中國發(fā)展研究基金會(huì )秘書(shū)長(cháng)盧邁。
《經(jīng)濟參考報》：近些年來(lái)中國人口狀況都發(fā)生了哪些變化？
盧邁：2010年第六次全國人口普查結果顯示，2000年至2010年期間，中國人口年均增長(cháng)率為0.57%，遠遠低于上一個(gè)10年的1.07%，增長(cháng)速度明顯放緩；與此同時(shí)，人口結構發(fā)生了巨大變化：2010年，中國60歲以上的老齡人口達到1.78億，所占比例從1982年的7.62%增至13.26%，0-14歲人口所占的比重則由33.59%減至16.60%。據預測，65歲及以上老年人口比例，將在2027年和2035年分別突破15%和20%，2050年將超過(guò)25%。
按照聯(lián)合國的標準，60歲以上老年人口在人口中的比例達到10%，或者65歲及以上的老年人口占總人口的比例達到7%，一個(gè)國家或地區就成為老齡化社會(huì )。中國早在2000年就已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì )。
隨著(zhù)人口老齡化的加速和勞動(dòng)年齡人口增長(cháng)趨勢的逆轉，中國人口總撫養比在2011年降到谷底(0.38)，隨后開(kāi)始緩慢上升，2020年升至0.4，2033年升至0.5以上。
《經(jīng)濟參考報》：這種人口結構的變化對中國來(lái)說(shuō)意味著(zhù)什么？
盧邁：也就是說(shuō)，如果生育水平不能出現實(shí)質(zhì)性的回升，按照聯(lián)合國的預測，本世紀中葉以后中國人口撫養比依然持續上升，2070年將達到0.8的超高水平，即4個(gè)勞動(dòng)力至少需要供養2個(gè)老人和1個(gè)小孩。
人口年齡結構中這種此消彼長(cháng)的變化，說(shuō)明中國人口增長(cháng)過(guò)快的趨勢已經(jīng)扭轉，同時(shí)也預示著(zhù)多年來(lái)對經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大貢獻的人口紅利正在消失，老齡化成為中國未來(lái)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展必須面對的重大問(wèn)題。
《經(jīng)濟參考報》：人口老齡化將會(huì )給中國社會(huì )帶來(lái)哪些影響？
盧邁：日本的經(jīng)驗顯示，即使是在收入水平高、勞動(dòng)力素質(zhì)高、技術(shù)先進(jìn)和基礎設施完備的國家，老齡化也很可能導致經(jīng)濟的大幅度減速。1990年，日本的老齡化水平即65歲及以上人口占總人口的比重達到11.9%，不久之后人口撫養比就迅速提高。在人口結構發(fā)生這種變化的同時(shí)，日本經(jīng)濟增長(cháng)速度也出現急劇的逆轉，從減速開(kāi)始直到停滯。
2011年，中國65歲及以上人口占總人口比重為9.1%，已經(jīng)接近于日本1990年經(jīng)濟增長(cháng)減速時(shí)的老齡化水平，在“十二五”時(shí)期，中國還將像日本一樣，經(jīng)歷迅速的人口撫養比提高。比日本當時(shí)的情形更嚴峻的是，中國當前還面臨著(zhù)“未富先老”的挑戰。
一方面，勞動(dòng)年齡人口增量減少與高速經(jīng)濟增長(cháng)，共同導致普通勞動(dòng)力的短缺從而工資上漲。勞動(dòng)力成本提高反映為勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢的相對弱化。這意味著(zhù)產(chǎn)業(yè)結構必須要向資本和技術(shù)密集型升級。另一方面，在人均收入剛剛跨入中等偏上水平的發(fā)展階段上，中國在物質(zhì)資本豐裕程度上尚不具有明顯的優(yōu)勢，在勞動(dòng)力素質(zhì)和科學(xué)技術(shù)水平上也存在著(zhù)與發(fā)達國家的巨大差距，在資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)上也不具有比較優(yōu)勢。
在一定程度上，可以把中國“未富先老”的人口轉變特征對經(jīng)濟增長(cháng)的潛在不利影響理解為：第一，過(guò)早地失去趕超發(fā)達國家的后發(fā)優(yōu)勢；第二，失去了對仍具有人口紅利的發(fā)展中國家的競爭優(yōu)勢；第三，尚未獲得發(fā)達國家所應具有的技術(shù)創(chuàng )新優(yōu)勢。因此，無(wú)論是面對高收入國家還是低收入國家，中國原有的競爭優(yōu)勢都在減弱，這無(wú)疑加劇了轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的緊迫性。
人口老齡化的影響不僅僅局限于經(jīng)濟領(lǐng)域，給家庭和社會(huì )也帶來(lái)了沖擊。老齡化加重了家庭照料老年人的負擔。
《經(jīng)濟參考報》：可以說(shuō)中國人口老齡化的速度大大超出預期，老齡化社會(huì )提前到來(lái)，那么今天的中國做好準備了嗎？
盧邁：我認為，面對快速到來(lái)的老齡社會(huì )，中國尚未做好準備。
首先，制度安排滯后。中國現行的社會(huì )養老保險制度、醫療保險制度、退休制度、個(gè)人所得稅制度，以及相關(guān)的社會(huì )政策和公共服務(wù)體系等，都不適應老齡社會(huì )的需求。從這個(gè)意義上講，中國老齡化與社會(huì )發(fā)展關(guān)系的突出矛盾是“未備先老”，即社會(huì )對老齡化的到來(lái)準備不足。
其次，財力準備不足。一方面，養老保障的公共支出存在較大缺口。中國公共支出中用于社會(huì )養老保險的比例并不高，養老保險制度覆蓋面也較窄，相當一部分老年人的養老金給付水平較低，2011年企業(yè)養老金替代率僅為42.9%，農村地區的養老金水平也只有每月55元。另一方面，現行的社會(huì )養老保障制度潛伏著(zhù)財務(wù)危機。有近一半省份的養老金收不抵支，且養老金投資收益率過(guò)低，年均收益率長(cháng)期不足2%，低于同期的通脹率，意味著(zhù)養老金縮水。隨著(zhù)老年人口的迅速增長(cháng)，特別是被制度覆蓋的老年人口迅速增長(cháng)，社會(huì )養老保險金支出將大幅增長(cháng)，這必將給中國社會(huì )養老保障制度帶來(lái)更大的沖擊。
第三，公共服務(wù)體系薄弱。目前我國在城市規劃、基礎設施建設等方面均未考慮到老年人的需求。在公共服務(wù)體系中，老年人公共服務(wù)是最為薄弱的環(huán)節。尤其在農村地區，由于年輕人的大量外流和為老服務(wù)設施的基本空白，老年人的生活面臨著(zhù)更大的困境。
《經(jīng)濟參考報》：面對人口年齡結構變化帶來(lái)的影響，報告中提出未來(lái)的政策取向是什么？
盧邁：在獨生子女政策實(shí)行30多年后的今天，人口問(wèn)題的主要矛盾已經(jīng)不是過(guò)快增長(cháng)，以獨生子女政策為核心的人口政策體系已經(jīng)滯后于新的人口變動(dòng)趨勢，不適應統籌解決人口問(wèn)題和實(shí)現現代化宏偉目標的要求，需要根據新形勢、新情況進(jìn)行政策調整。
近些年，各地在保持現行生育政策穩定的同時(shí)，對本地生育政策進(jìn)行了微調，主要是進(jìn)行“雙獨”(即夫婦雙方為獨生子女的可以生育兩個(gè)孩子)或“單獨”(指夫婦一方為獨生子女的可以生育兩個(gè)孩子)的實(shí)驗。其結果顯示，這些政策的實(shí)施并未產(chǎn)生顯著(zhù)的生育率變化，這直接反映了中國經(jīng)濟社會(huì )生活和人口形勢的深層次變化具備了生育政策調整的條件。與此同時(shí)，自20世紀80年代在一些地區施行“二孩”政策的地區的實(shí)踐也證明了，如果具備一定條件，實(shí)施二孩政策可以達到控制人口過(guò)快增長(cháng)的目標，又能受到群眾擁護。
報告提出生育政策調整最關(guān)鍵也是最直接的依據，是對不同生育方案下人口變化的情景預測。結果表明，對生育政策的調整最為合適的方式是穩步推進(jìn)。
《經(jīng)濟參考報》：報告提出的近期調整生育政策的具體方案是什么？
盧邁：報告提出的近期調整生育政策的方案是分放二孩。第一步，在城市地區和嚴格執行一孩政策的農村地區即刻放開(kāi)二胎；第二步，2015年，在實(shí)行“一孩半”政策的地區放開(kāi)二胎，實(shí)現全國全面放開(kāi)二胎的目標。
分放二孩政策的確定，基于對不同方案下人口變化的預測和比較。以2010年全國第六次人口普查的人口總量13.40億為起點(diǎn)，以這次普查的人口性別、年齡結構以及總和生育率1.5為基礎，報告分別對“政策不變”、“同放二孩”、“同放單獨”、“分放單獨”和“分放二孩“五種方案下的人口變化做了預測和模擬。
結果表明，仍保持現行的生育政策不變不符合中國人口發(fā)展的實(shí)際和要求。而全國同時(shí)全面放開(kāi)二孩將會(huì )造成短時(shí)期內生育水平以及出生人口的急劇增加，對社會(huì )保障、教育、就業(yè)等產(chǎn)生沖擊和不穩定的隱患�！巴艈为殹焙汀胺址艈为殹彪m然可以在一定程度上避免前兩種方案的弊端，但需要花費較長(cháng)時(shí)間，貽誤時(shí)機，且“分放單獨”還存在操作上的困難。與其他調整方案的預測結果相比，“分放二孩”方案下的生育水平在短期內比“政策不變”、“同放單獨”和“分放單獨”方案要高，但要比“同放二孩”方案低�？紤]到生育政策對人口和生育率變化的反應已經(jīng)滯后，以及發(fā)達國家應對低生育率的經(jīng)驗和教訓，我們認為，最為可行的方案是“分放二孩”，即分區域分步放開(kāi)二胎，這樣，既充分考慮了政策調整時(shí)間的緊迫性，又避免了人口短期內的劇烈變化。