28日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上，討論通過(guò)了《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》。草案對農民集體所有土地征收補償制度作了修改,草案將提請全國人大常委會(huì )審議。這也被認為是土地改革即將提速的一個(gè)信號。
“這個(gè)過(guò)程我們還可以進(jìn)一步觀(guān)察。征地制度改革確實(shí)非常必要，而且整個(gè)農村土地制度的改革也是非常必要的�！敝醒朕r村工作小組副組長(cháng)、辦公室主任陳錫文今天在2013《財經(jīng)》年會(huì )上對此評價(jià)道。他說(shuō)，對中國的征地制度，社會(huì )上的看法比較多，一個(gè)最重要的方面是對農民的權益保障不夠，這是將來(lái)土地制度改革必須認真研究和改善的。第二個(gè)方面是，現行的土地制度對于土地的“農業(yè)轉為非農業(yè)使用”約束機制不強，土地一方面大量征用，另一方面效率不高。第三，為了推進(jìn)城鎮化，在征地的機制方面衍生出來(lái)的一些東西，導致地方政府乃至企業(yè)偏離正常軌道，土地財政等問(wèn)題由此出現。
國土資源部副部長(cháng)胡存智表示，“十八大報告提出，要優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)的格局，推動(dòng)城鎮化，建設美麗家園，其中就有很重要的城鎮化戰略和布局問(wèn)題。這里面關(guān)系到大中小城市的協(xié)調發(fā)展，以及城鎮布局、美麗家園的建設，生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的合理安排，都與土地管理制度密切相關(guān)。土地管理制度要作出改革和變化�！�
| |
征地制度背后是政府經(jīng)營(yíng)土地的制度 |
城鎮化進(jìn)程中，土地城鎮化的速度明顯快于人口城鎮化的速度。陳錫文用一組數字來(lái)說(shuō)明其中存在的問(wèn)題：1980年，我國城市建成區的總規模大約5000平方公里，到2010年城市建成區的總規模已經(jīng)擴大到4.6萬(wàn)平方公里，也就是城市建成區的總規模擴大了8.2倍。但是城鎮人口按照現有的統計口徑，1980年是1.9億多人，不到兩億人，2010年是6.7億人，大約增加了2.5倍。
陳錫文認為，土地城市化快于人口城市化的一個(gè)重要原因是快速征地，由此也帶來(lái)了很多問(wèn)題。比如不同用途的土地的出讓價(jià)格差別非常大。按照國土部公布的數據，今年上半年，全國商業(yè)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)業(yè)用地平均價(jià)格是每平方米5700多元，每平方米住宅用地的價(jià)格是4500多元，每平方米的工業(yè)用地的價(jià)格是659元。這樣一種價(jià)格機制，導致工業(yè)用地增長(cháng)的數量非常大，而效率相對較低�！艾F在來(lái)看，供地的總量中，年度大約40%左右的土地是出讓給工業(yè)企業(yè)用的，而它的地價(jià)又最低。當然我們不可能要求工業(yè)用地價(jià)格和住宅、商業(yè)用地價(jià)格一樣高，但是過(guò)低就會(huì )產(chǎn)生很多問(wèn)題。工業(yè)用地的浪費現象非常嚴重，這需要我們反思�！�
“征地制度背后是政府經(jīng)營(yíng)土地的制度�！痹谥袊恋貙W(xué)會(huì )副理事長(cháng)黃小虎看來(lái)，“征地制度與政府經(jīng)營(yíng)土地制度是表里的關(guān)系。我們講保護耕地，就是保護我們的生命線(xiàn)。講了20多年了，保護住了嗎？不是我們做這個(gè)工作的人不努力，是因為地方政府經(jīng)營(yíng)土地要講成本，肯定是征地有錢(qián)，用存量土地要花錢(qián)，而且成本高。所以，無(wú)一例外，這些年來(lái)，城市的發(fā)展都走了一條外延擴張的路子，耕地難以得到有效保護。政府經(jīng)營(yíng)土地制度不改，保護耕地只不過(guò)是一句空話(huà)�！�
為此，他強調，土地改革，第一要改革土地管理與土地經(jīng)營(yíng)集于一身的體制，把土地經(jīng)營(yíng)職能從管理部門(mén)分解出去。第二要區別對待，分步推進(jìn)，逐步構建城鄉統一的建設用地市場(chǎng)。他說(shuō)，“中央的指導思想早已經(jīng)明確，十七屆三中全會(huì )就已經(jīng)提出來(lái)，要逐步構建城鄉統一的土地市場(chǎng)。在這個(gè)精神的指引下，各地方進(jìn)行了大量的實(shí)驗探索，比如成都的統籌城鄉發(fā)展經(jīng)驗，廣東的三舊改造經(jīng)驗，北京的50個(gè)城中村改造的經(jīng)驗，都已經(jīng)突破了現行制度的束縛。改革的條件已經(jīng)具備，時(shí)機已經(jīng)成熟，不應該再拖了。國家層面的改革應盡快出臺�！�
燕京華僑大學(xué)校長(cháng)華生強調，“要保證土地改革方向正確，取得實(shí)際效果，關(guān)鍵是要明確土地制度改革主要的受益主體究竟是誰(shuí)”。他認為，這個(gè)受益的改革主體主要應該是移居城市的外來(lái)人口，首先是農民工和農民工家屬。土地制度改革不是給城中心和城郊的已經(jīng)很好的農民繼續錦上添花，也不能成為開(kāi)發(fā)商的盛宴，更不是為了城市的各界精英在城郊的別墅、莊園，能夠借機取得合法產(chǎn)權證，甚至進(jìn)一步多搞一些莊園�！巴恋刂贫雀母锏氖芤嬷黧w必須是農民工及家屬等外來(lái)人口，偏離這條主線(xiàn)就一定會(huì )出大問(wèn)題�！�
但胡存智認為，“在城鎮化進(jìn)程中，切實(shí)保護各方的土地權益，不僅是農民的土地權益要保護，各方的土地權益都應該得到保護�！薄拔覀兂擎偦哪康氖鞘裁�，就是使全體人民的生活都好起來(lái)，能夠享受城鎮化進(jìn)程帶來(lái)的貢獻和繁榮，不僅是城里人要享受，農民也要享受。但反過(guò)來(lái)也一樣，不僅是農民要享受，城里人也要享受土地增值帶來(lái)的收益，這點(diǎn)是經(jīng)濟學(xué)原理所確定的�！�
他不贊同全盤(pán)否定現行土地管理制度的觀(guān)點(diǎn)。他強調，“現行的土地管理制度基本上符合中國的國情，有力地支撐了改革開(kāi)放30年來(lái)城鎮化、工業(yè)化和農業(yè)現代化的進(jìn)程。當然這不是說(shuō)現行的土地制度沒(méi)有問(wèn)題了�！�
不論從哪個(gè)角度來(lái)講，土地財政都是土地改革繞不過(guò)去的一道坎。
華生指出，土地改革第一要處理的就是土地財政問(wèn)題�！氨仨毧紤]，土地財政如果取消會(huì )帶來(lái)哪些問(wèn)題，要用什么樣的機制來(lái)替代，否則我們再講100年縮小征地范圍也基本上沒(méi)用�！�
“如果其他措施跟不上，可能會(huì )產(chǎn)生新的分配不公�！秉S小虎提出，在放開(kāi)土地市場(chǎng)的同時(shí)，應該征收土地財產(chǎn)稅。以此來(lái)降低地方政府對土地財政的依賴(lài)。他說(shuō)，“財產(chǎn)稅是年年征的。包括宅基地，原則上也要征財產(chǎn)稅，但是農民規定面積內的可以免征。不要限制市民買(mǎi)房子，但買(mǎi)了就要年年交財產(chǎn)稅。這樣的話(huà)，地方政府對增量土地的依賴(lài)就可以逐漸轉移到存量土地上。但對此，胡存智看法不同。他認為，對土地財政應該深入研究。如果政府賣(mài)地收上來(lái)的錢(qián)算土地財政，那么，賣(mài)地變成收稅的方式，是不是就不算土地財政了？
近年來(lái)一直關(guān)注土地問(wèn)題，并多次去成都等地調研的經(jīng)濟學(xué)家周其仁強調，中央政府在制定政策時(shí)，應該充分吸取底層變革的力量，不能完全靠頂層設計。應該合理吸收地方改革的經(jīng)驗。他認為，中國糧食改革的經(jīng)驗很有借鑒意義。他說(shuō)，過(guò)去計劃經(jīng)濟時(shí)期，糧食實(shí)行的是統購統銷(xiāo)的政策，農民自己種的糧食不能賣(mài)，政府統一收購，用來(lái)保證城市和軍隊的用糧。最終糧食一直不夠吃。但如果貿然地一夜改掉統購統銷(xiāo)的制度，國民經(jīng)濟可能出大問(wèn)題。當時(shí)采取了漸進(jìn)式的改革。經(jīng)過(guò)一些地方的嘗試，發(fā)現了兩個(gè)突破口。第一，使剛性的制度增加一點(diǎn)彈性，交糧食可以變成交錢(qián)。不是所有的地方都一定要種糧，不適合種糧的地方，可以種其他經(jīng)濟作物，用其他經(jīng)濟收入交稅，政府再拿這個(gè)錢(qián)收購產(chǎn)糧區的糧食。第二，國家收上來(lái)的糧食在保證部隊用糧、保障城市供糧的基礎上，增產(chǎn)的糧食可以在市場(chǎng)上去賣(mài)，實(shí)行雙軌制。后來(lái)統購統銷(xiāo)制度的改革基本上是在這種嘗試經(jīng)驗的基礎上，形成全國性政策的�！跋确�住，慢慢發(fā)育，時(shí)機成熟再變，完成市場(chǎng)化。雖然土地問(wèn)題比糧食問(wèn)題復雜，但這個(gè)經(jīng)驗可以在土地改革中參考�！�
他認為，目前地方對土地改革的嘗試有兩點(diǎn)非�？扇�。一是確權，二是市場(chǎng)。比如成都的土地確權。先把土地的邊界劃清楚，確權不能光確定到集體，要確定到戶(hù)�！岸疫@個(gè)權利不是你給他轉讓權他一定轉讓?zhuān)昧藱嘁部梢圆晦D讓?zhuān)X(jué)得自己用合算就自己用，要他自己作決定�！钡诙�，一定要有市場(chǎng)，因為資源一定要放到市場(chǎng)來(lái)評價(jià)。
胡存智認為，地方的經(jīng)驗，給下一步的改革提供了很好的參考。作為政府部門(mén)，在試點(diǎn)上面有一個(gè)基本操作的要求，既要積極也要穩妥。要充分地論證，同時(shí)還要試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)再進(jìn)行示范，最后推開(kāi)。土地制度改革比較復雜，涉及各方面的利益也比較多，所以在這個(gè)問(wèn)題上我們提出來(lái)積極穩妥地進(jìn)行改革，針對城鎮化進(jìn)程過(guò)程中的問(wèn)題系統地考慮，系統設計，系統解決。
陳錫文曾經(jīng)在上海做了一個(gè)調查，上海松江區原有工業(yè)企業(yè)共12.6萬(wàn)家，一共用了11.5萬(wàn)畝土地，平均每個(gè)企業(yè)占地9畝。最近他們以一種新的機制，不是轉讓土地使用權，而是主要以出租標準廠(chǎng)房或者特定的設計廠(chǎng)房的辦法建了一個(gè)新的經(jīng)濟園區，結果情況有了非常大的變化。入園的企業(yè)平均每個(gè)占地不到1.5畝，由于注重了科技的進(jìn)步，引進(jìn)一些高新科技的企業(yè)，效率大不一樣。去年這個(gè)園區中工業(yè)企業(yè)平均每平方公里的產(chǎn)出達到136億元，比整個(gè)上海市級開(kāi)發(fā)園區平均產(chǎn)出的60億元高出一倍多。這個(gè)園區所有的企業(yè)所繳納的稅收平均每畝地60萬(wàn)元，松江其他11萬(wàn)多畝地的12.6萬(wàn)家企業(yè)平均每畝地只交10萬(wàn)元。這說(shuō)明通過(guò)改革，通過(guò)轉換機制，工業(yè)用地節約的空間是非常大的。
“土地管理制度的改革，也是一個(gè)系統工程，涉及方方面面的事情，絕對不是用一個(gè)簡(jiǎn)單的制度就能解決的。所以我們應該要按照統籌協(xié)調、積極穩妥的方式推進(jìn)土地制度改革�！焙嬷钦f(shuō)。