近日，國務(wù)院通過(guò)《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，該草案對于現行的農民集體所有土地征收補償制度進(jìn)行了修改，主要內容是提高征地補償數額，提高額度可能至少為現行標準的10倍。我們認為，這不僅對于短期保護農民權益、提高農民收入具有積極作用，也將為新型城鎮化開(kāi)展鋪平道路。
現行土地管理法是2004年修訂的，其中對于農地的補償標準過(guò)低，如第47條指出：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償，土地補償費和安置補助費的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍�！�
在近年來(lái)城鎮化、工業(yè)化快速推進(jìn)引發(fā)土地價(jià)格不斷上漲之際，全國土地平均出讓價(jià)格從2004年的329元/平方米上升到2011年的943元/平方米。由于農作物價(jià)格增速?lài)乐芈浜螅?004-2011年糧食價(jià)格僅上漲56%，農民從土地征收中獲得的利益也就更加微薄。按照2011年的水平，農民平均的補償標準只有26元/平方米，在征地收益中獲得比例只有3%左右，這也使得農民財產(chǎn)性收入增速?lài)乐販�。農民財產(chǎn)性收入占農民純收入的比例僅從2004年的1.9%上升至2011年的2.3%，遠小于城鎮居民的改善程度，后者比例從2004年的1.6%上升至2011年的2.7%。這也拉大了我國城鄉收入差距水平，抑制了我國擴大內需。
如果將土地征收標準提高10倍，意味著(zhù)若以2011年我國土地出讓金額31500億元為例，農民將多增加7800億元，農民年均人均收入多增加1157元，我國的城鄉收入比也將從目前的3.4倍大幅下降至2.9倍，城鄉收入分配也會(huì )更加公平，有利于提振目前疲軟的內需。
當然，僅將征地補償數額提高也仍是權宜之計，應該看到，即使在征地補償數額提高后，也仍然會(huì )存在以下問(wèn)題：由于仍是地方政府主導土地征收，農民在此過(guò)程中仍處于被動(dòng)地位，權益也容易受到侵犯；農民補償大幅增加無(wú)疑增加了地方政府的征地成本，地方政府為了彌補成本，就更有動(dòng)力推高土地價(jià)格，這對于房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩發(fā)展顯然是不利的，也會(huì )進(jìn)一步加大城市化的成本；統一的補償標準難以適應我國不同地區的實(shí)際情況，如經(jīng)濟發(fā)達地區由于土地級差地租高，因此能承擔更高的補償標準，而經(jīng)濟不發(fā)達地區則難以承受較高的標準。
因此更合適的方法是賦予農民及集體經(jīng)濟組織用地交易主體的地位，允許農村集體建設用地上市交易。十八大報告指出：“促進(jìn)城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”。這意味著(zhù)農村集體建設用地與城市建設用地實(shí)現同地、同權，將是未來(lái)幾年的發(fā)展目標。
根據我國漸進(jìn)式改革的經(jīng)驗，在總結近年來(lái)廣東、成都、安徽等地的經(jīng)驗上，更多條件成熟的地區將會(huì )實(shí)施農地直接入市，十八大提出的“讓廣大農民平等參與現代化進(jìn)程、共同分享現代化成果”的目標也會(huì )漸進(jìn)實(shí)現。
無(wú)論是農地補償標準提高，還是農地直接入市等土地改革措施都會(huì )從以下方面更好地推動(dòng)我國新型城鎮化的發(fā)展。
第一，直接制約當前地方政府低價(jià)圈地用以大造城市的沖動(dòng)，有利于糾正地方政府土地低效使用導致目前土地城鎮化嚴重快于人口城鎮化的局面，從而促進(jìn)土地高效、集約型城鎮化的發(fā)展。
第二，抑制粗放型工業(yè)化的擴張空間，糾正目前工業(yè)化過(guò)度超前城鎮化的局面，促使更多的制造業(yè)生產(chǎn)采取節約土地的手段，如提高集約化生產(chǎn)程度、產(chǎn)業(yè)集群化生產(chǎn)等。這不僅有利于十八大提出的新型工業(yè)化發(fā)展，也更有利于推進(jìn)以城市群為特征的新型城鎮化建設。
第三，這些直接增加農民財產(chǎn)收益的措施還將使農民更愿意主動(dòng)融入城市生活，變成真正的“市民”，從而改變目前我國戶(hù)籍人口城鎮化嚴重滯后于常住人口城鎮化的局面，而城鎮化對內需增長(cháng)的帶動(dòng)作用也將更充分體現。
第四，加快當前地方政府土地財政體系的瓦解。近年來(lái)由于土地補償標準的提高，地方政府從土地轉讓中獲得的凈收益越來(lái)越�。�2010年我國土地凈收益為15534億元，2011年為9536.27億元，而財政部預計2012年只有7595億元。土地改革措施導致的農地征收成本提高，還將加快地方政府土地凈收益減少的進(jìn)程，迫使他們逐步放棄土地財政，開(kāi)拓更多元化的財源。例如，地方政府將對農村建設用地入市征收土地增值稅、開(kāi)征房產(chǎn)稅等，這一財政本源的回歸也將促使地方政府專(zhuān)心優(yōu)化本地投資環(huán)境，提升本地公共服務(wù)水平，從而真正有利于“以人為本”的新型城鎮化發(fā)展。