十八大以來(lái)，新一代國家領(lǐng)導人多次強調城鎮化將成為拉動(dòng)中國經(jīng)濟增長(cháng)的新動(dòng)力。12月16日閉幕的中央經(jīng)濟工作會(huì )議指出，城鎮化是我國現代化建設的歷史任務(wù)，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質(zhì)量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發(fā)展。如何理解城鎮化對經(jīng)濟增長(cháng)的拉動(dòng)？未來(lái)中國的城鎮化將面臨哪些問(wèn)題和挑戰？如何應對以趨利避害？值得深入思考。
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城鎮化如何拉動(dòng)內需增長(cháng)？ |
2011年，中國城鎮化率首次突破50%關(guān)口，達51.3%，城鎮常住人口首次超過(guò)了農村常住人口。目前中國的城鎮化率只是達到了世界平均水平，與發(fā)達國家通常城鎮化率達到80%的水平相比，我國城鎮化水平依然滯后，未來(lái)還有20%-30%的提升空間，2億到3億人口還要涌入城市。
據有關(guān)測算，中國城鎮化率每增加一個(gè)百分點(diǎn)，將能帶來(lái)7萬(wàn)億元的投資和消費需求。到2020年，中國城鎮化率將達60%左右。未來(lái)7-8年，中國城鎮化所產(chǎn)生的資金需求（包括市政公共設施建設和社會(huì )保障）將超過(guò)40萬(wàn)億元。其中，社會(huì )保障支出大約需要支付15萬(wàn)億到20萬(wàn)億，若要不斷提高較低的社會(huì )保障水平，支出總額可能會(huì )不斷膨脹。
目前中國城鎮的市政公共設施普遍欠賬嚴重。2000-2008年，城市建設空間增加了1.06萬(wàn)平方公里，增長(cháng)了36%，但城市承載能力卻沒(méi)有相應提高。以城市道路為例，道路面積由1978年的2.2億平方米增加到2008年的45.2億平方米，增長(cháng)了20倍左右，但同期城市居民用汽車(chē)保有量增加了37倍，車(chē)均道路面積反而下降了45%。隨著(zhù)城鎮人口的增加，市政公共設施的建設包括公共交通、市容環(huán)衛、污水處理、綠化、水熱氣供應、道路橋梁等，這部分資金需求約為16萬(wàn)億。
從另一個(gè)角度計算，如未來(lái)10年新增城鎮人口4億左右（主要是農民工），按較低口徑，農民工市民化以人均10萬(wàn)元的固定資產(chǎn)投資計算，也能夠增加40萬(wàn)億元的投資需求。
長(cháng)期以來(lái)，有關(guān)中國的城鎮化模式引發(fā)了廣泛討論。是以大城市、特大城市為主？還是以中小城市特別是小城鎮為主？或者是大、中、小城市（城鎮）并存？可是說(shuō)目前仍未取得共識。當然，大城市有大城市的好處，如人口眾多有利于產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展尤其是服務(wù)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚可創(chuàng )造更多就業(yè)機會(huì )、產(chǎn)生規模效應等。但特大城市也帶來(lái)諸多問(wèn)題，如交通擁擠、環(huán)境污染、房?jì)r(jià)高企、社保水平跟不上、工作生活壓力大等。中國地域廣闊、人口眾多，各省各地之間的差異明顯，城鎮化應因地制宜，大、中、小城市（城鎮）并存發(fā)展。當前特別要大力發(fā)展那些勞動(dòng)力吸納程度高、產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元化并有地方特色、房?jì)r(jià)負擔得起的二三線(xiàn)城市。
考慮到中國目前正處于人均5000-6000美元的上中等收入國家發(fā)展階段，在這一特殊時(shí)期，經(jīng)濟的發(fā)展不能再延續過(guò)去的粗放式、高投入、低效率模式，必須依靠科技創(chuàng )新、產(chǎn)業(yè)結構升級和全要素生產(chǎn)率提高的新增長(cháng)模式。與此相適應，中國的城鎮化也應該摒棄過(guò)去那種單純依靠房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、大挖大建、不顧城市資源和環(huán)境承受力的粗放式特征，而代之以科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少、就業(yè)機會(huì )多的新型城鎮化。
在城鎮化和工業(yè)化的關(guān)系問(wèn)題上，應該是工業(yè)化特別是新型工業(yè)化帶動(dòng)城鎮化發(fā)展。一個(gè)城市，必須發(fā)展若干具有當地比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，才能支撐人口的增加和可持續發(fā)展。否則，單純依靠房地產(chǎn)或單個(gè)產(chǎn)業(yè)的單兵突進(jìn)，一旦經(jīng)濟下滑，單個(gè)產(chǎn)業(yè)失去比較優(yōu)勢，新城有可能人去樓空，變成“空城”、“鬼城”。從這個(gè)意義上說(shuō)，城鎮化只能是經(jīng)濟發(fā)展的必然結果，而不是經(jīng)濟發(fā)展的前提條件。
城鎮化雖然帶來(lái)了大量的投資和消費需求，拉動(dòng)了經(jīng)濟增長(cháng)，為農村居民脫貧致富創(chuàng )造了條件，但也帶了諸多問(wèn)題。除上面提到的給城鎮的交通、環(huán)境、就業(yè)、教育、醫療等造成壓力外，過(guò)快的城鎮化還給農村地區帶來(lái)耕地流失、拆遷補償低、老人和留守兒童多、農地撂荒等諸多問(wèn)題。問(wèn)題的關(guān)鍵是如何處理好城鎮化和三農發(fā)展的關(guān)系。
長(cháng)期以來(lái)，為集中發(fā)展工業(yè)特別是重工業(yè)，中國采取了城鄉戶(hù)口分離的戶(hù)籍制度和農村集體土地管理制度。這兩項制度不僅嚴重束縛了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，也限制了城鎮化的進(jìn)程。事實(shí)上，目前統計意義上的城鎮化率只是按城鎮地區常住人口（即居住超過(guò)半年）所計算的比例，并非真正意義上的城鎮化率。這也是為什么政府提出推進(jìn)農業(yè)轉移人口（即農民工）市民化的原因。
要解決農民工市民化問(wèn)題，就必須克服三方面的權利缺失：一是作為城鎮居民的權利缺失，二是作為勞動(dòng)者的權利缺失，三是土地財產(chǎn)權的缺失。
為克服農民工作為城鎮居民的權利缺失，目前城鄉分割的管理體制必須打破，建立城鄉統一的基本公共服務(wù)體系。為此，必須盡快解決農民工的戶(hù)籍問(wèn)題，為他們建立人事檔案，使他們在就業(yè)、醫療、住房、教育、培訓等方面擁有和城市群體同等的社會(huì )福利待遇。
為克服農民工作為勞動(dòng)者的權利缺失，就必須構建穩定的勞資關(guān)系、合同關(guān)系和工資談判協(xié)商制度，加強農民工的勞動(dòng)所得保護和合法權利維護。
為克服農民工的土地財產(chǎn)權缺失，必須盡快改革征地制度，使農民獲得更多的財產(chǎn)性收入。農民最主要的財產(chǎn)是農村的建設用地，不是耕地。很多地方把耕地和建設用地不加區分，不僅造成了耕地流失，也大大低估了建設用地的價(jià)值。必須通過(guò)對農村承包地、宅基地、山地、草場(chǎng)等資源的確權、登記和頒證，賦予農民土地等資源完整的、有法律保障的使用權、收益權和轉讓權。
城鎮化需要大量資金投入，錢(qián)從哪里來(lái)？由于資金需求巨大，僅以地方財政投資顯然難以完成。有關(guān)研究發(fā)現，中國的地方政府并沒(méi)有建立適應城鎮化資金需求的多元化投融資機制，融資方式仍以銀行貸款為主，不僅難以滿(mǎn)足巨大的資金需求，而且最終還款來(lái)源還是土地收入。如果不能解決城鎮化中的資金需求問(wèn)題，不僅可能會(huì )出現大量城市貧困人口，還會(huì )使城市病得更加嚴重，并由大城市向中小城市蔓延，降低城鎮的生活質(zhì)量，喪失城鎮化的本來(lái)含義。
筆者認為，有三方面工作可做：一是中央和地方兩級政府都應盡快在公共服務(wù)等領(lǐng)域明確建設標準、降低準入門(mén)檻，讓更多民間資本和外資進(jìn)入，形成多元投資主體。二是通過(guò)調整國有資本配置，提高收租分紅比例，把收租分紅收益投入社會(huì )公益領(lǐng)域，也可為人口城鎮化創(chuàng )造有利條件。三是允許有還貸能力的縣發(fā)行城投債，也就是平臺債，并考慮適時(shí)推出基礎設施建設項目的私募債。