上市公司是資本市場(chǎng)的基石。在證券市場(chǎng)迅速發(fā)展和監管資源相對不足的情況下，上市公司分類(lèi)監管是發(fā)展的必然趨勢。上市公司分類(lèi)監管在我國已有初步實(shí)踐，但仍存在分類(lèi)監管制度透明度不高、分類(lèi)依據不明確、市場(chǎng)化程度低等問(wèn)題。實(shí)施分類(lèi)監管應明確上市公司分類(lèi)原則和標準，立足上市公司規范運作，以“扶優(yōu)限劣”為目的，突出監管措施的差異性，有效配置監管資源。
黨的十八大報告明確提出要“深化金融體制改革、加強金融監管，推動(dòng)金融創(chuàng )新、維護金融穩定”。深化金融體制改革，就是要繼續堅持市場(chǎng)化改革方向，完善有利于市場(chǎng)穩定和功能發(fā)揮的體制機制，切實(shí)發(fā)揮資本市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的功能，引導社會(huì )資金分配到國民經(jīng)濟發(fā)展最需要的領(lǐng)域和最薄弱的環(huán)節。深化體制改革的主要方式是推動(dòng)金融創(chuàng )新，即繼續減少行政審批，放松管制，鼓勵、引導市場(chǎng)主體緊緊圍繞實(shí)體經(jīng)濟的需要，進(jìn)行市場(chǎng)創(chuàng )新、產(chǎn)品創(chuàng )新、服務(wù)創(chuàng )新和管理創(chuàng )新。
近些年來(lái)，伴隨我國新股發(fā)行體制改革的推進(jìn)以及市場(chǎng)環(huán)境的逐步成熟，市場(chǎng)監管的復雜程度和難度不斷增加，使得上市公司監管工作要求、工作量與有限的監管資源之間的矛盾日益突出，監管時(shí)效難以得到保證。在此形勢下，改進(jìn)監管方式，對上市公司實(shí)施分類(lèi)監管，提高監管效率和監管工作的針對性，是貫徹落實(shí)十八大精神的集中體現，也是資本市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟的重要舉措。
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上市公司分類(lèi)監管是市場(chǎng)化改革的主要方式 |
分類(lèi)監管是指監管部門(mén)在對監管對象進(jìn)行評價(jià)分類(lèi)的基礎上，針對不同類(lèi)別的監管對象，采取差異化的監管措施。因此，分類(lèi)僅是手段，差異化的監管是目的。
1988年的《巴塞爾協(xié)議》是以資本要求與風(fēng)險管理緊密相連，針對銀行業(yè)的監管框架，也是最早體現了分類(lèi)監管的思想。之后，國際上對金融機構進(jìn)行分類(lèi)監管逐漸成為通行做法。目前，分類(lèi)監管在我國的銀行、保險等金融領(lǐng)域已普遍實(shí)施并較為成熟。
我國對證券行業(yè)的分類(lèi)監管主要體現在證券公司、期貨公司上。以證券公司為例，2004年8月，中國證監會(huì )下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)證券業(yè)創(chuàng )新活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》，鼓勵優(yōu)質(zhì)公司可在業(yè)務(wù)和管理等方面先行創(chuàng )新。2007年7月，中國證監會(huì )出臺了《證券公司分類(lèi)監管工作指引（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指引》），根據證券公司風(fēng)險管理能力評分的高低，分為五類(lèi)11個(gè)級別。
2009年5月，中國證監會(huì )在原《指引》基礎上，正式發(fā)布《證券公司分類(lèi)監管規定》，維持基本做法和總體框架不變，繼續強化以風(fēng)險管理能力為核心，引入了競爭力評價(jià)指標，同時(shí)明確了券商分類(lèi)標準和評價(jià)程序，根據風(fēng)險管理能力、市場(chǎng)競爭力、持續合規狀況等指標情況確定公司類(lèi)別。分類(lèi)結果與證券公司推出新業(yè)務(wù)、新品種等行政許可事項，特別是與繳納投�；饞煦^，促使公司更加重視風(fēng)險管理和合規經(jīng)營(yíng)。
上市公司的分類(lèi)監管是從監管者的角度對上市公司進(jìn)行風(fēng)險評價(jià)分類(lèi)的基礎上，采取差異化的監管措施。在不同的文獻資料中，存在“上市公司差異化監管”、“上市公司分類(lèi)管理”等不同提法，但殊途同歸，其主旨均是合理分配監管資源，提高監管效率。
上市公司分類(lèi)監管是在實(shí)現監管目標前提下監管方式的創(chuàng )新。根據國際證監會(huì )組織(IOSCO）的《證券監管的目標與原則》，概括出證券市場(chǎng)監管的三大目標:一是保護投資者利益;二是保證市場(chǎng)公平、高效和透明;三是降低系統性風(fēng)險。這些目標高度概括了各國證券監管目標的共同特點(diǎn)。上市公司是證券市場(chǎng)的基石和主要組成部分，其監管目標是與證券市場(chǎng)的監管目標相一致的。
上市公司分類(lèi)監管是資本市場(chǎng)發(fā)展到一定階段監管方式發(fā)生轉變的必然趨勢。股權分置改革后，上市公司的大股東和中小股東利益取向一致，上市公司質(zhì)量得到了顯著(zhù)提高。但目前市場(chǎng)的自我約束機制尚未充分發(fā)揮作用，不同公司規范運作水平參差不齊，傳統的上市公司監管體制有待于進(jìn)一步完善。
一是從監管主體、監管內容來(lái)看，難以適應統一的監管標準。不同公司的規范運作水平和守法意識參差不齊，導致監管難度不同。但傳統的上市公司監管標準相對統一，采取“一刀切”的監管措施，不但分散監管資源，更難使優(yōu)質(zhì)公司形成正向激勵導向作用。如，優(yōu)質(zhì)公司治理結構健全，規范水平較高，過(guò)度監管將影響公司發(fā)展，損害市場(chǎng)效率；劣質(zhì)公司則監管不足，違規成本太低，難以及時(shí)發(fā)現和防范有關(guān)風(fēng)險。此外，即使在同類(lèi)主體中，由于交易形式、交易目的的不同，違規風(fēng)險也可能大為不同，要求采用不同的監管方式、方法。
二是從監管資源的配置來(lái)看，原有的監管方式難以為繼。近些年來(lái)，我國上市公司數量迅速增長(cháng)，監管工作量不斷增大，但受編制所限，上市公司監管人員數量遠不能同步增長(cháng)，除常規日常監管外，每年還有大量的專(zhuān)項檢查、全面檢查、巡檢等出差任務(wù)，導致監管人員監管壓力大，監管重點(diǎn)難以保證。監管資源不足與上市公司數量和監管工作量快速增長(cháng)的矛盾正日益突出。
三是從監管的內容來(lái)看，監管重心需要進(jìn)行調整。隨著(zhù)社會(huì )公眾和媒體的充分參與，上市公司受到的關(guān)注度越來(lái)越高，這對上市公司監管及時(shí)性的要求越來(lái)越高，而我們的監管資源更多地被大量基礎性和各類(lèi)專(zhuān)項工作占用，信息披露等核心監管任務(wù)的及時(shí)性有時(shí)難以保障。
四是從監管效果來(lái)看，規范運作尚未轉化成上市公司內在需求。長(cháng)期以來(lái)，監管部門(mén)不遺余力地推動(dòng)上市公司改善治理結構，提高規范運作水平，經(jīng)過(guò)一系列的專(zhuān)項活動(dòng)，公司規范程度得到很大提高，但依靠監管部門(mén)外部推動(dòng)的規范運作尚未真正轉化為公司內在的合規需求，公司的激勵約束不足，公司治理的內生機制有待建立。
五是從監管市場(chǎng)化來(lái)看，中介機構的作用有待發(fā)揮。目前保薦機構、會(huì )計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等證券服務(wù)中介機構的把關(guān)作用尚未充分發(fā)揮，以關(guān)聯(lián)交易為例，很多非公允關(guān)聯(lián)交易未能及時(shí)發(fā)現，很大程度上是中介機構未能履職盡責，未能發(fā)揮其督導作用。
上市公司分類(lèi)監管的理念在證監會(huì )《關(guān)于加強派出機構上市公司監管工作的通知》（證監公司字【2001】98號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）和2002年《上市公司風(fēng)險分類(lèi)標準指引（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《風(fēng)險指引》）中已經(jīng)有所體現，并對后續上市公司監管工作起到了推動(dòng)和引導作用。
具體而言，《通知》要求證監會(huì )的派出機構樹(shù)立依法監管、主動(dòng)監管、高效監管的理念，建立上市公司風(fēng)險分類(lèi)監管制度，加大對上市公司風(fēng)險監控力度，按照上市公司存在風(fēng)險的危害度、緊迫度進(jìn)行分類(lèi)，制定相應的關(guān)注等級和監管措施，對轄區上市公司實(shí)施動(dòng)態(tài)監管�！讹L(fēng)險指引》根據信息披露透明度、公司治理、財務(wù)穩健性、高管誠信、負債及償還能力、股價(jià)異動(dòng)等狀況將公司分為高風(fēng)險類(lèi)、次高風(fēng)險類(lèi)、關(guān)注類(lèi)和正常類(lèi)4大類(lèi)，要求每季度根據實(shí)際情況調整分類(lèi)結果。
按照《通知》和《風(fēng)險指引》等文件的要求，證監會(huì )各派出機構先后制定和完善了有關(guān)上市公司風(fēng)險分類(lèi)的監管制度，如出臺相關(guān)規章，依據風(fēng)險級別實(shí)施分級負責等，大多證監局以年報審核結合日常監管情況，確定轄區上市公司風(fēng)險分類(lèi)情況，進(jìn)而據此確定現場(chǎng)檢查范圍、檢查頻次等監管措施。在實(shí)踐過(guò)程中，監管部門(mén)對風(fēng)險分類(lèi)的內涵進(jìn)行了探索和界定，明確應按風(fēng)險分類(lèi)的級別實(shí)施對應的差異化監管措施，也取得了一定實(shí)效。
如廣東證監局《上市公司分類(lèi)監管辦法》（試行），首次將分類(lèi)評價(jià)結果適度公開(kāi)，同時(shí)探討評價(jià)結果的使用擴大到上市公司相關(guān)的其他主體，如控股股東、實(shí)際控制人和中介機構等。浙江證監局在分類(lèi)監管方面進(jìn)行積極探索，制定了《上市公司分類(lèi)監管指引》，創(chuàng )新性的提出了情形制，根據轄區上市公司的股東狀況、公司治理及高管履職、誠信記錄、財務(wù)狀況、募集資金使用、信息披露及股價(jià)波動(dòng)等情況進(jìn)行綜合分析并量化評分后，將上市公司區分為不同的風(fēng)險類(lèi)型并采取不同監管措施的監管模式。
雖然《通知》和《風(fēng)險指引》在上市公司分類(lèi)監管探索實(shí)踐初期發(fā)揮了重要作用，但由于上述文件一直未做修改沿用至今，存在一些不足：修訂不及時(shí)致使制度與監管實(shí)際脫節。該指引僅規定了風(fēng)險分類(lèi)的資料來(lái)源和具體的分類(lèi)標準，對如何實(shí)施未作出明確細致的規定。分類(lèi)結果與監管措施結合少導致分類(lèi)缺乏實(shí)效。
從自律監管來(lái)看，證券交易所也建立起了一系列有關(guān)分類(lèi)監管的制度。2002年，上海證券交易所制定了《上市公司信息披露風(fēng)險分類(lèi)管理制度》，主要針對信息披露監管情況進(jìn)行分類(lèi)，并采取差異化措施。但其作為內部制度并未公開(kāi)。2004年，深圳證券交易所發(fā)布了《中小企業(yè)板上市公司誠信建設指引》，主要依據上市公司誠信評估結果進(jìn)行分類(lèi)。2008年推出《深圳證券交易所上市公司信息披露工作考核辦法》，此外還制定了《中小企業(yè)板上市公司分類(lèi)監管制度》，以提高監管工作的針對性和有效性。從板塊來(lái)看，中小企業(yè)板和創(chuàng )業(yè)板作為獨立、有特色的板塊，按照各自特點(diǎn)在信息披露、誠信建設、募集資金使用等方面存在差異化監管，也取得了較為明顯的成效。
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我國上市公司分類(lèi)監管存在的問(wèn)題 |
經(jīng)過(guò)這些年的探索和發(fā)展，上市公司分類(lèi)監管工作盡管取得了一定成效，但通過(guò)梳理和分析我國上市公司分類(lèi)監管的實(shí)踐，可以看出當前的分類(lèi)監管還存在以下問(wèn)題：
一是當前分類(lèi)監管制度的透明度尚待提高。提高監管工作的透明度，促進(jìn)上市公司提高質(zhì)量，是資本市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟的主要體現。從實(shí)踐情況看，各派出機構實(shí)施分類(lèi)監管的制度大多屬于內部工作規程，而非公開(kāi)的監管制度，上市公司、有關(guān)中介機構并不知悉相關(guān)制度，制度功能的發(fā)揮受到限制，對上市公司扶優(yōu)限劣的功能發(fā)揮不夠充分。
二是公司分類(lèi)的依據尚不明確。分類(lèi)監管的實(shí)施需要一套科學(xué)的標準，以實(shí)現分類(lèi)在不同公司之間、不同地區之間的相對公平。由于上市公司所處行業(yè)、經(jīng)營(yíng)規模、控股股東類(lèi)型、經(jīng)營(yíng)模式等有較大的差別，上市公司之間的可比性較低，分類(lèi)標準的制定難度較大。監管部門(mén)在制定具體指標時(shí)，是否充分考慮行業(yè)自身特點(diǎn)、財務(wù)狀況、公司治理情況等因素，即分類(lèi)標準依據尚未明確。另外，特別需要考慮的是監管目標和政策導向應充分體現。要實(shí)現上述目標，做出科學(xué)合理便于操作的指標體系，是一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。
三是分類(lèi)評價(jià)的指標設計未統一標準。證券交易所的評價(jià)指標是從自律組織的角度，基于已有的信息披露規范程度或誠信水平為主進(jìn)行分類(lèi)，未充分關(guān)注公司的財務(wù)狀況。證監會(huì )派出機構有關(guān)分類(lèi)監管的標準差異較大，側重點(diǎn)有所不同，同樣的問(wèn)題把握尺度和口徑也有差異。此外，不同行業(yè)的分類(lèi)監管評級指標側重內容各不相同，如證券公司的規模對分類(lèi)評級的影響很大。銀行、保險公司則比較注重公司的財務(wù)狀況和盈利能力�？傮w來(lái)看，全面、客觀(guān)、準確評價(jià)上市公司風(fēng)險的指標體系設計還需要深入研究。
四是分類(lèi)評價(jià)結果的市場(chǎng)化程度低�，F有的上市公司分類(lèi)評價(jià)體系，公司治理、內部控制等部分指標難以量化，而且指標層次繁多，僅憑監管人員評定，缺少會(huì )計師、保薦機構、律師等中介機構和其他市場(chǎng)主體的參與，由于監管經(jīng)驗不同、監管認識不一，可能導致評價(jià)結果不夠客觀(guān)。
分類(lèi)監管最初提出的主要目的是風(fēng)險防范，但隨著(zhù)資本市場(chǎng)的發(fā)展，上市公司監管中更強調監管與服務(wù)并重的理念，上市公司風(fēng)險分類(lèi)的目的將不僅僅在“限劣”，更應強調“扶優(yōu)”。因此，通過(guò)分類(lèi)監管使治理完善、運作規范的上市公司獲得更加寬松的發(fā)展環(huán)境，減少過(guò)度監管對公司經(jīng)營(yíng)、發(fā)展的影響；對高風(fēng)險或者運作不規范公司強化監管約束，實(shí)施更嚴厲的監管措施督促公司化解風(fēng)險，完善治理。如何確定分類(lèi)評價(jià)指標和權重，科學(xué)的判斷公司風(fēng)險是實(shí)行分類(lèi)監管的關(guān)鍵。具體工作應考慮以下問(wèn)題：
第一，評價(jià)指標的設立應遵循科學(xué)化、標準化的原則。分類(lèi)監管的首要條件是要設置科學(xué)、標準的評價(jià)指標，對上市公司進(jìn)行合理、恰當的分類(lèi)。評價(jià)指標既要符合上市公司的實(shí)際情況，又要有利于監管工作的開(kāi)展。建議以公司治理指標或者非財務(wù)性指標為主，財務(wù)性指標為輔。
財務(wù)指標與公司經(jīng)營(yíng)相關(guān)，其本身不應作為監管措施的標準，但由于財務(wù)指標在個(gè)案中會(huì )導致上市公司違規風(fēng)險（如公司前兩年虧損，第三年公司易存在業(yè)績(jì)粉飾或操縱避免虧損的傾向），與退市、內幕交易、股價(jià)異動(dòng)等情況相關(guān)，在目前環(huán)境下仍需予以考慮。在財務(wù)指標方面應綜合考慮公司所處行業(yè)情況，不宜一刀切。另外，公司治理水平的參數選擇應遵循科學(xué)性、實(shí)用性和標準化的原則，提高差異化監管的科學(xué)性、公正性及可操作性，以確保評價(jià)結果客觀(guān)合理。
第二，上市公司分類(lèi)監管應立足規范運作。規范運作是上市公司健康發(fā)展的基礎。規范性是判斷上市公司誠信度和透明度的標準。因此，在對上市公司進(jìn)行分類(lèi)時(shí)，通過(guò)公司日常信息披露、誠信、獨立性等規范運作情況綜合判定。
為避免監管人員的主觀(guān)判斷，可以探索先由公司自評，證監局對自評結果進(jìn)行復核，并對照日常監管情況以及結合其他行政或司法部門(mén)、交易所等自律組織的有關(guān)紀律處分情況，最終確定公司得分和分類(lèi)結果，確保認定嚴謹客觀(guān)。如果公司蓄意隱瞞有關(guān)情況，可考慮直接降級。
第三，上市公司分類(lèi)標準需要動(dòng)態(tài)調整。分類(lèi)監管是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，它需要定期對監管對象各種風(fēng)險事項進(jìn)行分析評價(jià)，依據監管對象風(fēng)險狀況的變化，調整分類(lèi)等級，并采取相應的措施。
因此，上市公司分類(lèi)監管不是僅評價(jià)一次就可以一勞永逸，監管部門(mén)應考慮評價(jià)的階段性，建議結合年報的披露情況對上市公司的分類(lèi)評級指標進(jìn)行微調。動(dòng)態(tài)的分類(lèi)監管能夠對監管風(fēng)險做到實(shí)時(shí)監控和及時(shí)處置，把風(fēng)險解決在萌芽狀態(tài)，防范一些重大風(fēng)險和突發(fā)事件出現，從而達到預防和控制風(fēng)險的目的。
第四，上市公司分類(lèi)監管應突出監管措施的差異性。上市公司分類(lèi)監管需要在合理分類(lèi)的前提下，設置相應的差異化監管措施，既包括針對日常監管、現場(chǎng)檢查、行政審批、風(fēng)險處置等監管領(lǐng)域的監管措施，也包括針對上市公司及其控股股東、實(shí)際控制人、高管人員、相關(guān)中介機構等監管對象的差異化監管措施。
監管措施的差異性，主要體現在以市場(chǎng)化監管為基礎，對優(yōu)質(zhì)公司立足于市場(chǎng)自治、公司自治，為其創(chuàng )造寬松的監管環(huán)境予以支持，強化正向激勵的導向作用；對運作不規范、風(fēng)險隱患大、評價(jià)級別低的公司防控結合、綜合治理，并要求相關(guān)中介機構切實(shí)承擔加強持續督導和外部監督的職責，及時(shí)防范和化解風(fēng)險。
第五，上市公司分類(lèi)監管應以服務(wù)為導向。根據“加強監管、服務(wù)市場(chǎng)”的監管理念，對不同公司進(jìn)行分類(lèi)監管、區別對待。對運作規范、發(fā)展勢頭好的上市公司，在融資、并購重組、股權激勵等申請事項要給予綠色通道，支持做大做強。對存在一時(shí)困難的上市公司，在合理合法的情況下幫助排憂(yōu)解難，為他們創(chuàng )造條件，渡過(guò)難關(guān)。對存在苗頭性問(wèn)題的上市公司，要及時(shí)發(fā)現，把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，避免這些問(wèn)題對市場(chǎng)和公司自身造成大的傷害。對嚴重損害投資者利益的惡意違法違規行為的，將采取更有力的監管措施。