在中國漸進(jìn)式改革在前面空間似乎很小的情況下，實(shí)際上仍然存在特別值得發(fā)掘的一些重要的空間，首先就是公共財政建設所打開(kāi)的、能促使中國的綜合配套改革進(jìn)入新境界、新階段的漸進(jìn)式改革和局部突變相結合的推進(jìn)空間。我們完全應當努力、積極地爭取打開(kāi)這種空間。這也是財政改革繼1980年和1994年之后，所可能給予中國全局改革的又一次歷史性貢獻。
經(jīng)濟性分權的財稅改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的。從長(cháng)遠發(fā)展來(lái)看，財政體制改革必須考慮怎么樣進(jìn)一步走向現代社會(huì )，政府職能必須怎么樣轉變。中國各級政府以后要在稅收方面形成穩定、大宗的、可預期的收入來(lái)源，就必須越來(lái)越透明地向社會(huì )公眾說(shuō)清錢(qián)從哪里來(lái)、用到哪里去這個(gè)問(wèn)題，就必須越來(lái)越認同所謂“無(wú)代表不納稅”。
在“十二五”期間要進(jìn)一步適應社會(huì )需要優(yōu)化再分配和財產(chǎn)配置，現在沒(méi)有別的主要抓手，再不抓不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節的稅收制度框架建設，在這個(gè)方面漸進(jìn)去做，等于什么事都做不成。
不久前閉幕的中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出，要深入研究全面深化體制改革的頂層設計和總體規劃，明確提出改革總體方案、路線(xiàn)圖、時(shí)間表。毫無(wú)疑問(wèn)，我們將迎接一輪新的改革發(fā)展高潮。有觀(guān)點(diǎn)認為，財政體制改革會(huì )是此輪改革的一個(gè)突破口。對于財政體制改革，十八大報告明確要求，要加快改革步伐，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財政體系。
那么，財政體制下一步深化改革的方向是什么？服務(wù)于社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展全局的財政體制改革如何才能在新一輪全面改革中發(fā)揮更重要的作用？帶著(zhù)這些問(wèn)題，證券時(shí)報記者專(zhuān)訪(fǎng)了本報專(zhuān)家委員會(huì )委員、財政部財政科學(xué)研究所所長(cháng)賈康。
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將經(jīng)濟性分權進(jìn)一步貫徹到省以下 |
證券時(shí)報記者：您對改革開(kāi)放以來(lái)我國的財政體制改革有怎樣的概括和總結？
賈康：如果要對改革開(kāi)放以來(lái)的財政體制轉變做一個(gè)最簡(jiǎn)要的總結，那么1994年之前可以稱(chēng)為“行政性分權”，而1994年后則可叫作“經(jīng)濟性分權”。
行政性分權最基本的特征是依企業(yè)行政隸屬關(guān)系形成財政收入組織方式和控制方式，企業(yè)必須按照行政隸屬關(guān)系服從自己的行政主管。1994年我國進(jìn)行了大規模的財稅配套改革，建立了分稅制框架，這一改革帶有里程碑性質(zhì)，改革的實(shí)質(zhì)是從原來(lái)的行政性分權過(guò)渡到與市場(chǎng)經(jīng)濟體制匹配的經(jīng)濟性分權�；咎卣魇紫仁钦畬ζ髽I(yè)不再按行政隸屬關(guān)系組織財政收入，企業(yè)不論大小、不分行政級別、不講所有制性質(zhì)，在稅法面前一律平等，該交國稅交國稅，該交地方稅交地方稅，按“一條起跑線(xiàn)”公平競爭。同時(shí)，中央地方間不再存在“體制周期”，只是不斷動(dòng)態(tài)優(yōu)化分稅安排，政府間財力分配趨向規范、穩定，轉移支付制度得以合理強化。
1994年確立的財稅體制應該說(shuō)支撐了整個(gè)中國市場(chǎng)經(jīng)濟間接調控的基本框架，走進(jìn)了一個(gè)新的分權境界：國家主要以預算、稅收、國債等財政手段以及貨幣政策方面的經(jīng)濟手段為調控工具來(lái)實(shí)施宏觀(guān)調控。也就是要讓市場(chǎng)的各種信號與這些宏觀(guān)參數綜合在一起，實(shí)現由國家調控市場(chǎng)、市場(chǎng)引導企業(yè)、能夠有利于解放生產(chǎn)力的一整套間接調控運行機制。
總之，經(jīng)濟性分權對于社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟中最基本的經(jīng)濟關(guān)系——政府和企業(yè)、中央與地方這兩方面而言，首先是真正形成了與市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展內在邏輯相契合的制度安排；另外還有一項關(guān)系正越來(lái)越清楚，即政府（包括中央和地方政府）作為公共管理實(shí)體的政權體系與公民、納稅人之間的關(guān)系。個(gè)人所得稅改革引起了全社會(huì )如此大的關(guān)注，實(shí)際在客觀(guān)上進(jìn)一步喚醒了公民意識和納稅人意識。
當然，財政分稅制于1994年之后的運行中也出現了一系列矛盾，面臨越來(lái)越明顯、越來(lái)越多的挑戰。
證券時(shí)報記者：可否詳細談?wù)劮侄愔茖?shí)施后出現的矛盾與問(wèn)題？這些問(wèn)題的出現究其原因是分稅制制度本身所致嗎？
賈康：分稅制實(shí)施后遇到兩方面的困擾：一是在2000年前后一度特別嚴重的基層財政困難，另一個(gè)是最近幾年為各個(gè)方面所指責的土地財政和大量的地方隱性負債。
但出現這些問(wèn)題不能把打板子打在分稅制上，因為我國省以下遲遲沒(méi)有進(jìn)入分稅制狀態(tài)，并沒(méi)進(jìn)行真正的分稅制改革。地方財政出現的這些問(wèn)題，恰恰是來(lái)自于我們過(guò)去就知道它一定要出問(wèn)題的領(lǐng)域，即現在省以下財政體制實(shí)際上還在運行的分成制和包干制。目前，我國省以下的體制情況是：所有省級行政區，包括最發(fā)達的地區，在省以下也沒(méi)有進(jìn)入真正的分稅制狀態(tài)，而是五花八門(mén)、復雜多變、討價(jià)還價(jià)色彩仍顯濃重的分成制和包干制。
因此，接下來(lái)的歷史性任務(wù)，就是怎么樣把經(jīng)濟性分權進(jìn)一步貫徹到省以下，真正把分稅制從上到下貫通起來(lái)，讓它形成市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的長(cháng)效支撐機制。
經(jīng)濟性分權的財稅改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的。從長(cháng)遠發(fā)展來(lái)看，財政體制改革必須考慮怎么樣進(jìn)一步走向現代社會(huì )，政府職能必須怎么樣轉變。中國各級政府以后要在稅收方面形成穩定、大宗的、可預期的收入來(lái)源，就必須越來(lái)越透明地向社會(huì )公眾說(shuō)清錢(qián)從哪里來(lái)、用到哪里去這個(gè)問(wèn)題，就必須越來(lái)越認同所謂“無(wú)代表不納稅”。
在集權和分權的概念下進(jìn)一步深入討論中國財政改革，一定要跟現在頂層設計之下的全面配套改革融為一體，如果在這方面通過(guò)地方稅體系的建設，把省以下分稅制一步一步配套推進(jìn)，便要進(jìn)一步注入一種制度安排，勢必走向民主化和法治化，實(shí)際上就是憲政化。
證券時(shí)報記者：您剛才提到把經(jīng)濟性分權進(jìn)一步貫徹到省以下，在您看來(lái)，在這方面有何切實(shí)的措施？
賈康：真正把經(jīng)濟性分權貫穿到底，需要強調財政體制要按照扁平化的框架來(lái)做新一輪的深化改革，要在推進(jìn)縣級財力保障制度的同時(shí)更多從長(cháng)遠考慮如何建立合理的地方稅體系。
具體來(lái)說(shuō)，要構建財權與事權相順應、財力與事權相匹配的財稅體制。按照三級的基本框架和“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產(chǎn)權、一級舉債權”的原則，力求實(shí)現省以下財政層級的減少即扁平化，通過(guò)推行省直管縣、鄉財縣管與鄉鎮綜合改革等措施，形成中央、省、市縣的三級財政架構。
在建立地方稅體系中，我國可考慮的支柱稅種有兩個(gè)。一個(gè)是資源稅，中西部工商業(yè)不發(fā)達，但他們資源豐富，所以通過(guò)資源稅可形成大宗穩定的收入來(lái)源，像新疆先行先試以后效果就非常明顯。新疆所實(shí)行的資源稅改革，只涉及原油和天然氣兩項，但僅是這兩項，從靜態(tài)算賬來(lái)看，一開(kāi)始一年就為新疆增加了40億元左右的收入，以后此類(lèi)稅收還會(huì )繼續上升。更長(cháng)遠來(lái)看，與形成這種大宗穩定的收入來(lái)源相配套的資源稅改革，意義其實(shí)更寬廣得多，可使整個(gè)中國在市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展以后，在可持續發(fā)展、節能降耗的問(wèn)題上得到一個(gè)以法律為背景的長(cháng)期有效的經(jīng)濟杠桿，也就是一種依靠經(jīng)濟內在利益的調整機制，逼著(zhù)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈從資源開(kāi)發(fā)開(kāi)始，所有的主體千方百計在經(jīng)濟壓力之下節能降耗，千方百計開(kāi)發(fā)有利于節能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品。
說(shuō)了這么多年節能降耗，從大都市到鄉村，情況千差萬(wàn)別，但是節電節水節能的內在動(dòng)力都是不足的。以北京為例，如果說(shuō)改革開(kāi)放后白菜價(jià)翻了約100倍，那北京的民用電價(jià)到現在僅為3倍，整個(gè)資源配置中老百姓自然而然是從經(jīng)濟相關(guān)利益上來(lái)認知的，現在誰(shuí)也沒(méi)有真正從內在感受上說(shuō)需要節電。實(shí)施資源稅改革，其內在邏輯展開(kāi)了以后，除了給地方稅體系提供配套之外，整個(gè)中國會(huì )形成一種強大、持續、規范的和可預期的經(jīng)濟杠桿作用，推動(dòng)多年沒(méi)有解決的煤電比價(jià)關(guān)系的問(wèn)題，肯定會(huì )呼喚與之相關(guān)的配套改革。
另外一個(gè)地方稅體系中可以寄予希望的支柱財源，就是現在上海、重慶已經(jīng)試點(diǎn)的房產(chǎn)稅。要使中國走向現代社會(huì )，必須有現代不動(dòng)產(chǎn)制度，也必須有現代意義的跟不動(dòng)產(chǎn)相配套的調節制度，構建不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節的稅收是不可回避的——不可能中國進(jìn)入現代社會(huì )而沒(méi)有現代的財產(chǎn)稅制。而且，在“十二五”期間要進(jìn)一步適應社會(huì )需要優(yōu)化再分配和財產(chǎn)配置，現在沒(méi)有別的主要抓手，再不抓不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節的稅收制度框架建設，在這個(gè)方面漸進(jìn)去做，等于什么事都做不成。
總之，我認為，現實(shí)情況正呼喚著(zhù)新一輪價(jià)、稅、財相匹配的配套改革，我們需要有更大的決心和勇氣，不失時(shí)機優(yōu)化我國發(fā)展改革的頂層規劃設計，抓住基礎品的價(jià)格機制，相關(guān)的稅收制度以及它們必然形成配套關(guān)系的財政體制，再擴展到整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟體制這樣一個(gè)線(xiàn)索，實(shí)施通盤(pán)設計和配套改革。
證券時(shí)報記者：在以分稅制為標志的經(jīng)濟性分權改革的推進(jìn)過(guò)程中，中國財政體制正在向“公共財政”逐步轉變，當前我國公共財政建設中都面臨哪些困難與問(wèn)題？其進(jìn)一步健全與改革的方向是什么？
賈康：在中國，“公共財政”概念是在經(jīng)濟、社會(huì )轉軌中就財政轉型而提出的。在傳統體制向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制轉變過(guò)程中，客觀(guān)地需要形成一個(gè)財政職能和財政形態(tài)調整的基本導向——在經(jīng)過(guò)十余年的探索之后，這個(gè)被概括為“公共財政”的導向，于1998年被財政部門(mén)的領(lǐng)導和國務(wù)院領(lǐng)導明確提出。其后，關(guān)于建立公共財政框架的要求，寫(xiě)入了中共中央全會(huì )的文件和國家發(fā)展計劃文件。從原來(lái)的供給型財政、生產(chǎn)建設型財政、轉軌過(guò)程中探索的“振興財政”，一步一步轉變而提出來(lái)的“公共財政”，是適應時(shí)代要求、能夠與新時(shí)期社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟新體制和總體經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展要求相適應、相匹配的財政形態(tài)。
“公共財政”，顧名思義，其關(guān)鍵的內在導向是強調財政的公共性，由此而來(lái)，公共財政所應具備的基本特征，至少體現在如下四個(gè)方面：第一，要以滿(mǎn)足社會(huì )公共需要作為財政分配的主要目標和工作重心。這方面的實(shí)質(zhì)問(wèn)題，是怎樣正確處理國家政權體系的公共性和階級性的關(guān)系。第二，應以提供市場(chǎng)不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)作為滿(mǎn)足社會(huì )公共需要的基本方式。這個(gè)基本特征所內含的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，是合理把握政府和市場(chǎng)的分工合作關(guān)系。第三，要以公民權利平等、政治權力制衡為前提的規范的公共選擇，作為財政分配（亦即公共資源配置）的決策與監督機制。這個(gè)基本特征的實(shí)質(zhì)內容，就是以理財的民主化、法治化、憲政化，保障決策的科學(xué)化以及公共需要滿(mǎn)足的最大化。第四，在管理運行上要以現代意義的具有公開(kāi)性、透明度、完整性、事前確定、嚴格執行的預算作為基本管理制度。這個(gè)基本特征的核心內容，是落實(shí)公共財政的運行載體。
自1998年提出建立公共財政框架，我們積極推進(jìn)了一系列改革措施。但政府職能轉變的遲滯，政府財力有限而行政成本居高不下等現實(shí)問(wèn)題都直接影響到公共財政體制的建設。今后，公共財政建設和體制改革應與各方面的綜合配套改革相應而不失時(shí)機地向前推進(jìn)，爭取進(jìn)入新階段、新境界，從體制機制上和財力分配上促進(jìn)社會(huì )和諧，保障民眾更多分享改革的成果。
十八大報告明確，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財政體系。我認為，相關(guān)改革的主要內容在收入方，包括：合理調整政府間財政收入劃分；以房產(chǎn)稅、資源稅等充實(shí)地方稅體系；完善縱向財政支付制度和改進(jìn)橫向轉移支付制度；完善企業(yè)所得稅稅源總分制度等。
證券時(shí)報記者：有觀(guān)點(diǎn)認為，中國漸進(jìn)式改革的空間已很小，因為目前改革已進(jìn)入攻堅期的深水區；也有觀(guān)點(diǎn)認為，服務(wù)于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全局的財政體制改革將是此輪改革的突破口，能為中國全局改革打開(kāi)新的空間。對此，您怎么看？
賈康：從現在的實(shí)際情況看，漸進(jìn)式改革已經(jīng)走到了幾乎任何再往后推進(jìn)和深化的舉措，都會(huì )“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的膠著(zhù)狀態(tài)，那種有一部分人受益而沒(méi)有人受損的所謂“帕累托改進(jìn)”式的改革空間，在中國可以說(shuō)已經(jīng)用盡。在各種既得利益集團已相對清晰地形成這種新格局之下，現在任何一項改革措施，都必然碰到觸動(dòng)既得利益的敏感問(wèn)題和困難問(wèn)題。
但是，如果我們從“財政加強、改進(jìn)管理”的角度切入，從公共理財、公共事務(wù)的決策、監督體系改革發(fā)力，把制度創(chuàng )新、管理創(chuàng )新和技術(shù)創(chuàng )新這三個(gè)層次創(chuàng )新的互動(dòng)關(guān)系把握好，中國的漸進(jìn)式改革還是應該有繼續深化的空間的。這種“技術(shù)路線(xiàn)”帶有策略性，卻又有戰略?xún)r(jià)值。
美國“進(jìn)步時(shí)代”的啟示提醒我們：值得尋找那種不以正面的政治性激進(jìn)方式為主卻可以實(shí)質(zhì)性深化社會(huì )變革的空間。如果我們從管理角度切入推動(dòng)創(chuàng )新，對上可以進(jìn)一步打開(kāi)制度創(chuàng )新的空間，對下又可以和技術(shù)創(chuàng )新形成很好的互動(dòng)，這樣綜合起來(lái)形成三個(gè)層面創(chuàng )新的良性互動(dòng)。
從我國1998年以后公共財政改革的進(jìn)展來(lái)看，這種創(chuàng )新空間的確是在一步步發(fā)掘和有可能被更充分地打開(kāi)。這些年，在公共財政的理念之下，從政府管理創(chuàng )新入手，推動(dòng)了諸如綜合預算、國庫集中收付、收支兩條線(xiàn)管理、政府采購制度、稅費改革等舉措，是一系列看起來(lái)各方都難以拒絕的管理創(chuàng )新措施。而這些管理創(chuàng )新又客觀(guān)地要求在制度層面上促使政府理財和公共資源配置中的決策與監督走向透明化、嚴密化、規范化、法治化、民主化。
雖然這些概念沒(méi)有“天天講”，但是在公共事務(wù)決策和公共資源配置領(lǐng)域的現實(shí)生活中，近年已有不少自下而上的“參與式預算”的實(shí)驗，有上下要求相呼應而推出的公共事務(wù)決策事項的聽(tīng)證會(huì )，有越來(lái)越多的“政務(wù)公開(kāi)”和通過(guò)較充分民意表達形成科學(xué)化決策與管理方案的要求與行動(dòng)。上下的這種互動(dòng)綜合在一起，我們很有可能通過(guò)政府理財的民主化和法治化來(lái)促進(jìn)和拉動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )生活、公共事務(wù)決策的法治化、民主化、憲政化，進(jìn)而就可以在這種動(dòng)態(tài)過(guò)程中化解既得利益阻礙，繼續實(shí)質(zhì)性地推行市場(chǎng)經(jīng)濟所要求的配套改革。
另外，目前在可以看得很清楚的技術(shù)性后發(fā)優(yōu)勢上，我們也有十分值得看重的“可操作性”，就是可以比較便捷地運用現代信息處理技術(shù)，即計算機網(wǎng)絡(luò )，來(lái)推動(dòng)管理創(chuàng )新乃至制度創(chuàng )新。按照現在的目標和發(fā)展建設邏輯，公共部門(mén)今后勢必要聯(lián)網(wǎng)形成一個(gè)反映全局、支持全局的超大容量的信息平臺和科學(xué)決策平臺。計算機不講人情，在各個(gè)運行環(huán)節都可以有一定的透明度和多人監督，都必須自然而然地加入集體決策和法治、民主取向的權力制約機制。公眾事務(wù)決策和公共資金與資源運用如何體現民意，通過(guò)技術(shù)的創(chuàng )新和管理的創(chuàng )新，最后會(huì )上升到制度安排的創(chuàng )新上。對于中國的改革與現代化，這無(wú)疑是非常值得重視的寶貴機遇與切入點(diǎn)。
所以，在中國漸進(jìn)式改革在前面空間似乎很小的情況下，實(shí)際上仍然存在特別值得發(fā)掘的一些重要的空間，首先就是公共財政建設所打開(kāi)的、能促使中國的綜合配套改革進(jìn)入新境界、新階段的漸進(jìn)式改革和局部突變相結合的推進(jìn)空間。我們完全應當努力、積極地爭取打開(kāi)這種空間。這也是財政改革繼1980年和1994年之后，所可能給予中國全局改革的又一次歷史性貢獻。