剛剛召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出，要積極穩妥推進(jìn)城鎮化，著(zhù)力提高城鎮化質(zhì)量，把有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化作為重要任務(wù)，把生態(tài)文明理念全面融入城鎮化全過(guò)程，走集約、智能、綠色和低碳的新型城鎮化道路。這一表述，是繼1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、1992年社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制之后的又一次制度創(chuàng )新，國家的經(jīng)濟結構、增長(cháng)方式和生產(chǎn)力布局必然因此發(fā)生積極而重大的變化。
怎樣理解中央經(jīng)濟工作會(huì )議“積極穩妥推進(jìn)城鎮化”的要求？現在有一些仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智的解讀，其中最強烈的聲浪是大中城市又可以進(jìn)入新一輪擴張期。在我看來(lái)，“積極穩妥”四個(gè)字正本清源，切中積弊，具有特別明確的針對性和導向性�！胺e極”就是要因勢利導，支持縣城和重點(diǎn)小城鎮優(yōu)先發(fā)展，激活農民、農業(yè)和農村的根本優(yōu)勢，把各種有利條件轉化為現實(shí)生產(chǎn)力；“穩妥”就是要趨利避害，限制4個(gè)直轄市、5個(gè)計劃單列市、27個(gè)省會(huì )城市和251個(gè)地級城市（三沙市屬特殊情況）的擴張沖動(dòng)，從“三分管、七分建”轉為“七分管、三分建”，提升大中城市的生活質(zhì)量和幸福指數。
早在2000年6月，中共中央、國務(wù)院就專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，就小城鎮建設提供了一種整體上的導向。在此后的中央歷次農村工作會(huì )議以及有關(guān)農村工作的九個(gè)“一號文件”中，也反復提出要搞好小城鎮建設。但必須指出，有相當一批大中城市不顧客觀(guān)條件，盲目攀比擴大規模，城市經(jīng)濟的三次產(chǎn)業(yè)結構二產(chǎn)占大頭，二產(chǎn)中又以鋼鐵、石化和建材為代表的資源型產(chǎn)業(yè)占大頭，而且近年來(lái)重型化落后產(chǎn)能還在加劇。不解開(kāi)這個(gè)扣，我國經(jīng)濟就很難大步推進(jìn)。嚴重性還在于，這些城市正在透支國家的承載能力，幾乎同時(shí)遭遇資源、交通、環(huán)境和就業(yè)等多方面困難，已經(jīng)到了非反思不可的時(shí)候了。
在起草信陽(yáng)市農村改革發(fā)展試驗區報告時(shí)，我發(fā)現農民愿意進(jìn)城的很多，其中76％的人更愿意進(jìn)縣城和重點(diǎn)小城鎮。因此，抓住小城鎮建設這個(gè)城鄉關(guān)節點(diǎn)，就抓住了全面建成小康社會(huì )的大方向。這是一個(gè)治國新思維，牽一發(fā)動(dòng)全身，具有綱舉目張的戰略統攬作用。如果下決心建設一批縣城和重點(diǎn)小城鎮，至少可以就地吸納2.5億~4億農業(yè)轉移人口。如果這些鎮的建成區面積以每平方公里投資1億～2億元計算，每年就能帶動(dòng)不少于1.5萬(wàn)億元的關(guān)聯(lián)投資，增加兩億人的市場(chǎng)消費。這是一個(gè)大戰略，是一篇大文章，是一項大課題，關(guān)鍵要看能不能做到目標不轉移，矛盾不回避，精力不分散。
現在，很多行業(yè)的前景都取決于農村購買(mǎi)能力，農民的腰包鼓不起來(lái)，整個(gè)國家就會(huì )失去內需拉動(dòng)力。但小城鎮建設又恰恰需求旺盛，帶動(dòng)作用突出，具有長(cháng)期的向好趨勢。引進(jìn)一個(gè)品牌企業(yè)、一所知名學(xué)校、一家特色醫院，或者建設一個(gè)特色市場(chǎng)，就可以把小城鎮搞得有聲有色。作為一種投資行為，小城鎮的道路、橋梁和房屋建設能夠消化過(guò)剩產(chǎn)能，直接拉動(dòng)水泥、鋼材、建筑、建材、裝潢、冶金和機電等行業(yè)。作為一種消費行為，小城鎮能夠引領(lǐng)現代生活，改變量入為出的傳統觀(guān)念，現代家具、電器、電話(huà)乃至汽車(chē)進(jìn)入農民家庭，實(shí)實(shí)在在地促進(jìn)農村消費上一個(gè)新臺階。
應當清醒地看到，在后國際金融危機時(shí)期，國際經(jīng)濟政治格局復雜多變，美日歐等主要經(jīng)濟體的市場(chǎng)需求下降，倒逼我國經(jīng)濟增長(cháng)的力量從國外轉向國內，從城市轉向農村。這是一個(gè)深刻的變化，各國都在應對自身的難題，尋求解決之道。我國必須把握好這個(gè)內部調整的歷史機遇，再也不可蹉跎耽誤了。能夠抓住機遇，機遇才有價(jià)值。切實(shí)用好機遇，需要抓住主要矛盾，把新型城鎮化放在各項決策的起點(diǎn)上，作出從上而下、以難帶易的頂層制度設計，綱舉目張地打破可持續發(fā)展的瓶頸約束，走上由內需主導的常態(tài)增長(cháng)軌道，處變不驚地應對各種突發(fā)性國際風(fēng)險和國內挑戰。
任何一個(gè)不帶偏見(jiàn)的人都會(huì )看到，小城鎮建設關(guān)聯(lián)度高、影響面大，在經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的地位和作用越來(lái)越突出，直接體現出農民生活和農村文明的總體水平。改革開(kāi)放33年來(lái)，我國建制鎮由2173個(gè)增加到19249個(gè)，數量上增加了17076個(gè)。再加上1.8萬(wàn)多個(gè)鄉集鎮，小城鎮的人口、地域和規模顯著(zhù)增長(cháng)，經(jīng)濟總量提升，社會(huì )事業(yè)發(fā)展，綜合實(shí)力增強，是名副其實(shí)的城鄉和工農連接紐帶，是農村社會(huì )公共品的提供基地和服務(wù)載體。
最近10多年來(lái)，我一直關(guān)注小城鎮經(jīng)濟、社會(huì )和體制等方面的調查研究。我發(fā)現，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制按當時(shí)的人口分配耕地，增人不增地，減人不減地。這就造成了目前普遍存在的外嫁女問(wèn)題，以及2.5億新生代農民，他們種田無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份，像候鳥(niǎo)一樣在城鄉之間遷徙流動(dòng)。在他們的身后，還站著(zhù)8700萬(wàn)留守老人、兒童和婦女。這些新生代農民本質(zhì)上就是流民，沒(méi)有什么增長(cháng)或發(fā)展，值得用這些人的命運去換取。這是一個(gè)必須解決而且回避不了的經(jīng)濟壓力，這是一個(gè)必須抓緊而不能拖延的政治任務(wù)。
我認為，新型城鎮化在拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)中具有托底作用，應當上升為國家戰略，所有的經(jīng)濟政策和制度設計都有必要指向這個(gè)落腳點(diǎn)�？v觀(guān)歷史風(fēng)云，農民、農業(yè)和農村問(wèn)題是歷朝歷代治亂成敗的首要因素。但讓我深感憂(yōu)慮的是，在政策、資金和項目資源的使用上，中央政府的習慣性思維是向直轄市和計劃單列市傾斜，省級政府的習慣性思維是向省會(huì )城市和本省的次區域中心城市傾斜。對于小城鎮的政策設計，相對認識不足，重視程度不到位，經(jīng)常處在搖擺不定的狀態(tài)中。事實(shí)上，我國91%的國土面積、73%的人口在縣域，老祖宗早就告誡“郡縣治則天下安”。
面對我國發(fā)展不平衡、不協(xié)調和不可持續的問(wèn)題依然突出，經(jīng)濟下行風(fēng)險越來(lái)越嚴峻的形勢，新型城鎮化是目前唯一可以培育的空間因素。所有的宏觀(guān)經(jīng)濟政策，最終都要落地，都要落到一個(gè)特定的空間。這是從全局出發(fā)提出的戰略構想，是梳理基本國情后得出的一個(gè)邏輯結論，對于國家未來(lái)走向影響深遠�，F在最需要做的是，從中央到地方的各級政府官員必須統一思想，凝聚共識，改變“先城市、后農村，先市民、后農民，先工業(yè)、后農業(yè)”的慣性思維，對的就堅持，不對的趕快改，新問(wèn)題出來(lái)抓緊研究解決。
這次中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出，新型城鎮化要走集約、智能、綠色和低碳的道路，明確警示大中城市也同樣要調結構轉方式，否則走不遠。新型城鎮化是一項系統工程，涉及勞動(dòng)就業(yè)、土地權益、綠色增長(cháng)和低碳生活等方方面面，需要對概念模式、能源戰略和政策舉措進(jìn)行過(guò)硬過(guò)細的探討，在此基礎上進(jìn)行頂層制度設計。但客觀(guān)地看，各級政府官員的認識還很模糊，特別是對小城鎮發(fā)展的影響、地位、功能和作用等問(wèn)題存有疑慮，制度層面也存在著(zhù)需要打通的障礙。
一是扶持政策缺乏協(xié)調。各地支持小城鎮的積極性很高，但大多集中在生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟基礎較好的地方，中西部地區有畏難情緒。中央各部委的扶持配套政策協(xié)調性不夠，各吹各的號，各唱各的調，一直形不成協(xié)調聯(lián)動(dòng)的合力。
二是規劃管理水平偏低。鎮一級規劃水平不高是一個(gè)非常普遍的現象，目標定位不明確，重點(diǎn)不突出，省、市、縣、鎮各級規劃不銜接。有的規劃已經(jīng)到期或即將到期，有的規劃可操作性不足，缺少有效實(shí)施手段。小城鎮怎樣提高規劃水平，值得高度關(guān)注。
三是地方財政配套困難。從1994年中央與地方實(shí)行分稅制改革后，中央和省對市、縣（市、區）兩級的財政分配體制進(jìn)行了多次調整，大部分縣（市、區）財力不足。在這種情況下，中央和省實(shí)施的小城鎮基礎設施、公共設施和環(huán)境建設項目，一般都會(huì )要求地方財政配套投入，造成地方財政風(fēng)險偏大，社會(huì )資源利用不足。
四是體制改革相對滯后。鄉鎮傳統管理模式涉及行業(yè)較廣、部門(mén)較多，與市場(chǎng)經(jīng)濟不匹配，很多制度性難題有待突破。正在摸索中的鄉鎮機構改革、財政體制改革和農村稅費減免，在目前還很難適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展要求，很難適應改革所帶來(lái)的資金來(lái)源變化，很難適應人、才、物管理模式的變化。
五是增長(cháng)機制尚未形成。長(cháng)三角、珠三角等發(fā)達地區的鄉鎮企業(yè)絕大多數改制為民營(yíng)企業(yè)，就地消化農業(yè)轉移人口的傳統模式發(fā)生了變化，通過(guò)鄉鎮政府辦企業(yè)、以工哺農、以工興鎮的機制已經(jīng)衰退，但新的增長(cháng)機制并沒(méi)有同步形成，產(chǎn)業(yè)同構的問(wèn)題比較普遍。
鑒于這些障礙，我認為，應把小城鎮建設作為制定宏觀(guān)經(jīng)濟政策的基礎原則。其中最核心的，是捅破農村土地集體所有制這層窗戶(hù)紙。我去過(guò)很多農民家庭，父老鄉親們兩手空空，除了簡(jiǎn)單的生活和生產(chǎn)資料外，連一件讓銀行認可的貸款抵押物都拿不出來(lái)。農民為什么貧窮？我看窮就窮在沒(méi)有穩定、合法的財產(chǎn)收入，農村土地集體所有制虛化了產(chǎn)權主體，農民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場(chǎng)）的所有者。不挖這個(gè)窮根，用盡補貼、免稅等辦法也只能頭痛醫頭，腳痛醫腳。俗話(huà)說(shuō)，有恒產(chǎn)者有恒心。農民意識到土地是自己的，才會(huì )珍惜和投資土地。要讓農業(yè)乃至附著(zhù)于土地之上的林業(yè)、畜牧業(yè)真正完成產(chǎn)業(yè)化，前提是把土地所有權歸還農民。
第一步，把農民的宅基地使用權首先轉化為可以有償轉讓的產(chǎn)權形式，當農民選擇小城鎮就業(yè)或定居時(shí)，可以通過(guò)宅基地使用權獲得相應的經(jīng)濟補償，同時(shí)也獲得進(jìn)鎮落戶(hù)或創(chuàng )業(yè)的啟動(dòng)資本。第二步，把農民所擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權改為完全的土地所有權，徹底解決產(chǎn)權主體不清問(wèn)題。在具體實(shí)施過(guò)程中，應當有利于農民真正受益，避免激化社會(huì )矛盾。
中央經(jīng)濟工作會(huì )議所指明的新型城鎮化道路，是農民生產(chǎn)生活的家園，是農業(yè)產(chǎn)業(yè)化的載體，是推動(dòng)農村改革發(fā)展的基地。這是一個(gè)鼓舞人心的藍圖，是一條通向繁榮的必由之路。