環(huán)境群體事件在中國各類(lèi)群體中已越來(lái)越突出。今年10月，寧波就爆發(fā)了一起PX事件，以致市政府鄭重表態(tài)：堅決不上PX項目！近年因類(lèi)似的沖突而被迫取消或緩慢進(jìn)展的項目，較為著(zhù)名的還有：廈門(mén)PX項目、大連PX項目、上海磁懸浮線(xiàn)、廣州番禺垃圾焚燒廠(chǎng)、天津PC項目、四川什邡鉬銅項目等。這些項目和工程，原是地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、推進(jìn)城市化和現代化、提高GDP而千方百計爭取來(lái)的，但卻由于民眾的上訪(fǎng)、“散步”、“購物”、大規�？棺h游行甚至發(fā)展到群體性事件和激烈沖突，不得不放棄�！癙X類(lèi)沖突”的結果往往是政府、企業(yè)和民眾三方共輸：政府權威性公信力受損、前期投入無(wú)回報，企業(yè)蒙受經(jīng)濟損失，民眾情感受傷害、就業(yè)等發(fā)展機會(huì )喪失。
如何減少此類(lèi)沖突造成的損失，如何化解民眾抗爭，對相關(guān)沖突進(jìn)行有效管理，地方政府決策者有必要在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、推進(jìn)社會(huì )發(fā)展的過(guò)程中認真考慮。
此類(lèi)沖突又被稱(chēng)為“鄰避沖突”。鄰避為
NotinMyBackyard的中文表達，即“不要在我家后院”。鄰避沖突自20世紀70年代初期起開(kāi)始在歐美發(fā)達國家出現。這些沖突是因一些設施的選址引起的，如監獄、焚化爐、核電廠(chǎng)等。這些設施的建設對公共利益有好處，但公布選定的廠(chǎng)址后往往遭到當地居民的抗議和反對。
鄰避設施大致可分為污染性設施（在生產(chǎn)過(guò)程中對空氣、水或土壤可能產(chǎn)生污染，如化工廠(chǎng)等），空間摩擦設施（賭場(chǎng)等），不愉悅設施（火葬場(chǎng)、傳染病院等），厭惡性設施（可能會(huì )影響附近居民的健康，如垃圾焚燒廠(chǎng)、垃圾掩埋場(chǎng)等），風(fēng)險集中設施（核電廠(chǎng)等）。
我國改革開(kāi)放30多年來(lái)，隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展和城市化加速，相關(guān)設施建設的需求增加，同時(shí)，民眾對環(huán)境的質(zhì)量要求和維權意識也在提高。這樣，對“PX類(lèi)項目”即鄰避設施的規劃和建立，就出現了若干理性和非理性的抗爭行為。
鄰避沖突產(chǎn)生的直接原因是對鄰避設施的厭惡。相關(guān)設施有利于經(jīng)濟發(fā)展和公共福利，但負面效果卻主要由當地居民承擔；現實(shí)中各種鄰避設施災難的發(fā)生，加劇了居民的心理恐懼。沖突發(fā)生的深層次原因為，民眾環(huán)境權益意識的提高和對環(huán)境權益的維護；還由于民眾與專(zhuān)家對風(fēng)險認知的不同，民眾更多是從直覺(jué)和感性出發(fā)，專(zhuān)家則是從技術(shù)和概率出發(fā)。居民在決策中的主體地位未受到尊重，是沖突的心理原因。
近年發(fā)生過(guò)一些較著(zhù)名的鄰避事件沖突，這些沖突事件有以下特點(diǎn)。
1.相互信任低落
民眾、地方政府、企業(yè)等利益相關(guān)方存在信任鴻溝。政府對民眾不信任，認為鄰避抗爭是短視、非理性、自私自利的情緒行為，甚至是無(wú)賴(lài)行徑，其中有些是打著(zhù)環(huán)保的幌子，勒索環(huán)�；仞伒摹碍h(huán)保流氓”。
民眾對地方政府亦不信任。政府公信力的削弱使民眾多傾向于懷疑政府所說(shuō)的一切。某些地方政府漠視污染問(wèn)題，在環(huán)評中造假。如
2009年廣東番禺垃圾焚燒廠(chǎng)的環(huán)評中，由于政府官員、專(zhuān)家和廠(chǎng)商結成了利益聯(lián)盟，其環(huán)評結果自然得不到公眾認同。近年發(fā)生的血鉛超標事件，多源于環(huán)評中的“衛生防護距離”造假。浙江德清事件中，500米范圍內的113戶(hù)居民被“遺漏”。廣東河源事件的環(huán)評報告，將500米內的常住居民129戶(hù)400多人的村莊完全忽略。這些現象，使得民眾無(wú)法相信政府“控制污染”的承諾。
由于相互的不信任，地方政府往往在項目起始階段進(jìn)行信息封鎖，廈門(mén)的PX項目、上海的磁懸浮線(xiàn)、四川什邡項目，政府不公開(kāi)信息的做法如出一轍。但民眾一旦得知后，往往出現激烈反應，鄰避沖突一觸即發(fā)，三敗俱傷。
2.民眾參與缺位
鄰避沖突還有一個(gè)共同點(diǎn)：沖突爆發(fā)后才出現彌補性的公眾參與，而事前卻是完全的參與缺位。地方政府認為，項目只要通過(guò)了環(huán)境影響評估，在政府網(wǎng)站進(jìn)行公告后就可以開(kāi)工建設。但是，許多地方政府的決策者沒(méi)有意識到，現階段，這種由專(zhuān)家進(jìn)行封閉式評估，然后告知民眾，甚至以公權力強迫其接受的決策模式已經(jīng)運轉不靈。由于在項目的論證和決策各個(gè)階段，利益直接相關(guān)的民眾都被置于事外，情緒性對抗就成了他們的直接反應。
真實(shí)有效的環(huán)境影響評估可以減少、化解鄰避沖突，只有在公眾相信項目不會(huì )造成較大的污染或這種污染在技術(shù)的可控范圍內，且政府可以保護民眾免于環(huán)境災難的前提下，才會(huì )平靜地接受鄰避項目。這就要求環(huán)境評估的全過(guò)程中實(shí)現公眾真正參與。
虛假的公眾參與也難以減少鄰避沖突。四川什邡的鉬銅項目開(kāi)工前，附近村民收到了村委會(huì )發(fā)放的“環(huán)境影響評價(jià)意見(jiàn)表”，表中列出了項目基本情況、項目對當地的好處，但對可能發(fā)生的環(huán)境風(fēng)險卻只字不提。
截至2009年底，中國內地已經(jīng)有13家PX生產(chǎn)企業(yè)、16套生產(chǎn)裝置。從廈門(mén)遷建的PX項目，也在福建彰州彰浦縣落腳。世界各國的PX裝置也不斷上馬。在現代化、城市化的進(jìn)程中，PX、PC或相關(guān)的鄰避項目的建設是必然的。這就要求我們各地方政府的決策者，不要僅僅充當平息事態(tài)的救火隊長(cháng)，更要重視近年鄰避沖突的經(jīng)驗教訓，化解和減少沖突。
很多國家和地區的實(shí)踐證明，技術(shù)緩解和環(huán)保補償是減緩鄰避沖突的兩種重要工具。而這些工具能否發(fā)揮作用，取決于公眾能否真正參與其中。專(zhuān)家建議，相關(guān)決策者可從以下兩方面進(jìn)行嘗試。
1.有效溝通
民眾的鄰避抗爭來(lái)源于對項目的不了解以及對風(fēng)險不確定性的擔憂(yōu)，這就要求政府對風(fēng)險群體進(jìn)行積極的有效溝通，把“知”的權利給予民眾，將鄰避項目的各種資訊包括收益和風(fēng)險等告知民眾，從而獲得民眾支持。政府可以通過(guò)電視、報紙、廣播和互聯(lián)網(wǎng)等媒介進(jìn)行信息公開(kāi)，利用社區的公告欄等進(jìn)行公示，甚至在必要時(shí)進(jìn)行面對面的溝通。
面對高漲的鄰避抗爭和運動(dòng)，政府往往不愿意主動(dòng)開(kāi)放鄰避項目的環(huán)評和危害等老百姓關(guān)注的信息，但最后不得不面對過(guò)激抗爭并妥協(xié)，形成惡性循環(huán)。2007年以來(lái)發(fā)生的鄰避沖突事件基本上按同一模式進(jìn)行：政府宣布項目啟動(dòng)―民眾抗議―沖突升級―政府妥協(xié)―項目延期、遷建或停止。地方政府的決策者并沒(méi)有積極吸取其他地方的教訓，甚至為了避免公眾的反對，進(jìn)一步封鎖信息。而在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代不可能成功的信息封鎖舉措，更加激化了矛盾。
瑞典比較重視對民眾進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險與核能安全風(fēng)險等內容溝通。瑞典的核能安全機關(guān)與輻射保護局，為了體現政府的透明度和獲得公民的信任，設計了風(fēng)險溝通模式（RISCOM），主要包括信息透明、風(fēng)險評估、組織參與和公民參與等內容。過(guò)去十余年間，曾有5個(gè)歐盟國家借鑒瑞典的RISCOM模式解決核廢棄物等鄰避設施的爭議。
各級地方政府有必要在積極借鑒國外成功經(jīng)驗的基礎上，構建符合中國國情的有效溝通模式�？梢圆扇⌒畔⒐_(kāi)、問(wèn)卷調查、民意訪(fǎng)談、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )等方式，加強民眾、專(zhuān)家和政府官員間的溝通交流，防止矛盾激化，化解鄰避沖突。
2.促進(jìn)民眾參與
如果鄰避設施的選址過(guò)程是暗地操作，一旦居民知道自己居住的范圍就是鄰避設備的興建地址時(shí)，由于毫無(wú)心情準備，在憤怒和驚詫情緒的支配下只會(huì )誓言抗爭到底。江蘇無(wú)錫東港鎮的村民發(fā)現真相，是在建設的垃圾焚燒廠(chǎng)點(diǎn)火試驗時(shí)；而廣州番禺的業(yè)主直到媒體大篇幅報道后，才知曉身邊將建垃圾焚燒場(chǎng)的消息。這加劇了民眾對政府不信任和恐慌情緒，隨后就爆發(fā)了抗議。
要減少鄰避沖突和事件，必須促進(jìn)民眾的全程參與。不僅要參與環(huán)境影響評價(jià)、安全評價(jià)等環(huán)境論證階段，還要參與鄰避設施選址和補償等決策階段，重要的是在鄰避項目的規劃期間參與，而不是在沖突爆發(fā)后才參與。
環(huán)境論證階段的參與，可幫助民眾真實(shí)了解鄰避項目的風(fēng)險和可能獲得的收益；而參與補償決策，則有可能在反映民眾對補償回饋的真實(shí)需求前提下，增加鄰避項目的被接受度。
臺灣地區曾積極推動(dòng)環(huán)保協(xié)議書(shū)制度，以保證民眾參與鄰避項目的環(huán)保補償。此制度要求民眾和廠(chǎng)商之間簽訂環(huán)保協(xié)議書(shū)，就環(huán)保補償的內容、方式和年限等作出具體規定�！跋Ｍ高^(guò)社會(huì )各界的監督力量，由政府機關(guān)當公證人，由工廠(chǎng)和居民簽訂‘不污染后院’的君子協(xié)議書(shū)”。這種制度雖存在缺陷，但在臺灣宜蘭縣和臺南市已經(jīng)有成功案例。臺灣注重民眾參與鄰避項目規劃的做法值得學(xué)習。
德國采用“共識會(huì )議”的方式化解鄰避沖突。地方政府在鄰避設施選址建設前，會(huì )與當地居民代表溝通對話(huà)，反復討論。而居民可選擇自己信賴(lài)的專(zhuān)家主持環(huán)評，一同參與設施的規劃、補償等各個(gè)環(huán)節。雖名為“會(huì )議”，但達成共識的時(shí)間往往長(cháng)達一年。盡管在初期付出很高的時(shí)間成本，卻較好地解決了鄰避設施的建設問(wèn)題。
相關(guān)數據顯示，中國自1996年以來(lái)，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速。隨著(zhù)我國城市化的加快和公民權益意識的增長(cháng)，可以預見(jiàn)，未來(lái)鄰避沖突仍會(huì )增加。地方政府的決策者應該擺脫“鄰避無(wú)意識狀態(tài)”，不再用“不明真相群眾的群體性事件”方法來(lái)簡(jiǎn)單處理。目前的治理策略只是使鄰避設施的建設陷入困境，鄰避沖突的解決也毫無(wú)進(jìn)步，真正是“欲速則不達”。我們應借鑒其他國家和地區的成功經(jīng)驗，完善應對策略，減少沖突和共輸，實(shí)現科學(xué)發(fā)展，保持社會(huì )穩定。