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2012-12-27 作者:王大賢(崛起戰略研究聯(lián)盟秘書(shū)長(cháng)) 來(lái)源:上海證券報
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剛剛結束的中央農村工作會(huì )議強調,當前和今后一個(gè)時(shí)期要守住充分保障農民土地承包經(jīng)營(yíng)權這條底線(xiàn),不能限制或強制農民流轉承包土地。稍早時(shí)候的十八大報告則首次明確提出,要依法維護農民土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、集體收益分配權。改革征地制度,提高農民在土地增值收益中的分配比例。 農民土地流轉權,與前不久修訂的農民集體所有土地征收補償制度,構成了我國農村土地制度改革的基石。農村土地流轉是農村家庭承包的土地通過(guò)合法形式保留承包權,而將經(jīng)營(yíng)權轉讓給其他農戶(hù)或其他經(jīng)濟組織的行為。這是在我國城鎮化進(jìn)程不斷加快,農村人口向城市大量流動(dòng)的大背景下出現的現象。流轉之后,農村集中起來(lái)的土地使用效率更高,平均收益猛增,規;、集約化、現代化的農業(yè)經(jīng)營(yíng)模式能得以全面展開(kāi)。而農村集體土地制度的改革,也有助于推動(dòng)農民獲得城鎮化的啟動(dòng)資金。 十七屆三中全會(huì )通過(guò)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》后,我國農村土地流轉發(fā)展迅速。據統計,截至2011年上半年,全國土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉總面積達2.07億畝,占承包耕地總面積的16.2%,簽訂流轉合同2259萬(wàn)份;累計有800多個(gè)縣(市)、12000多個(gè)鄉鎮建立了土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉服務(wù)中心。 但隨著(zhù)土地流轉規模的增加,也暴露出不少問(wèn)題。如村委會(huì )代替農民簽訂流轉合同,強制農民流轉土地;相當部分土地流轉期限過(guò)長(cháng)、流轉價(jià)格偏低;部分企業(yè)沒(méi)有履約,給轉出土地的農戶(hù)造成較大經(jīng)濟損失;市場(chǎng)機制不完善,農民在流轉中的合法權益保護不到位;土地產(chǎn)權界定不明晰,農村土地所有權抵押受到法律限制;農民土地使用權有待進(jìn)一步明確,農村土地金融發(fā)展制度安排有待建立,農村土地經(jīng)營(yíng)權價(jià)值評估缺乏科學(xué)依據等。另外,相當一部分地方政府對企業(yè)大面積、長(cháng)時(shí)間租賃農戶(hù)土地監管不力,在用途上
“非糧化”、“非農化”和“非林化”,致使一些土地出現撂荒現象。 最關(guān)鍵的是,地方政府征地按較低標準的農地價(jià)格補償,被征地農民不能分享土地增值的豐厚收益;同時(shí),不允許農村建設用地進(jìn)入市場(chǎng),農民不能憑借土地財產(chǎn)權參與工業(yè)化、城鎮化進(jìn)程。而現行法律明確規定農村土地使用權歸集體,農戶(hù)僅享有承包經(jīng)營(yíng)權,這造成了農村土地事實(shí)上的產(chǎn)權缺失,阻礙了土地正常流轉。 關(guān)系農村生產(chǎn)關(guān)系重大調整和突破的土地流轉,是當前社會(huì )主義新農村建設的一大主題,是一場(chǎng)廣泛、深入、持久的變革,理當進(jìn)一步推進(jìn)。 首先,需要把土地經(jīng)營(yíng)職能從土地管理職能中分離出去,逐步構建城鄉統一的建設用地市場(chǎng),從法律上明確商業(yè)開(kāi)發(fā)不應征收農村集體土地,限制非公益征地。加快放開(kāi)農村集體用地入市流轉交易步伐,讓農村集體土地直接面對市場(chǎng)交易。通過(guò)有效增加住宅用地供給,逐漸降低城市商品房房?jì)r(jià)。盡快完善規范管理農村土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的制度,比如登記備案、合同管理、糾紛調處和動(dòng)態(tài)監測等,切實(shí)保護流轉雙方利益不受損害。 其次,對于合法認定的農村建設經(jīng)營(yíng)性用地,政府統一登記管理后,應明確規定能以出讓、出租、入股、轉股、聯(lián)營(yíng)等方式進(jìn)入市場(chǎng)正式流轉。對于城郊結合地帶的農民存量小產(chǎn)權房,在補交一定標準出讓金,并達到一定基礎設施和規劃標準后,相應土地實(shí)現國有化,符合條件的轉為大產(chǎn)權,可直接上市流轉。對于農民宅基地使用權,按一戶(hù)一宅確認登記后,允許上市交易。 再次,加快發(fā)展“土地銀行”,實(shí)施農村土地制度創(chuàng )新。所謂“土地銀行”,是特指在我國農村土地集體所有制與農戶(hù)承包土地經(jīng)營(yíng)權相分離的法律背景中,為有效促進(jìn)土地流轉,農戶(hù)將所承包的土地“存入”“土地銀行”,領(lǐng)取利息,“土地銀行”對所存入土地再貸給土地需求者。在推進(jìn)土地銀行發(fā)展過(guò)程中,應明確“土地銀行”的角色、功能定位、融資方式、招投標、轉讓的監督,以及如何協(xié)調政府、土地銀行機構、轉讓者之間的利益關(guān)系。創(chuàng )設土地承包經(jīng)營(yíng)權抵押制度,從法律上明確農村土地的擔保物權性質(zhì)。 還有,推動(dòng)建立農村“土地票據”制度。農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業(yè)用地、農村公共設施和農村公益事業(yè)用地等,經(jīng)過(guò)復墾并經(jīng)土地管理部門(mén)嚴格驗收后產(chǎn)生的指標,以票據形式通過(guò)農村土地交易所公開(kāi)拍賣(mài)!巴恋仄睋苯灰字贫瓤梢允袌(chǎng)化配置農村建設用地指標,推進(jìn)農地入市,建成統一的土地要素市場(chǎng),使固化的土地資源轉化為可流動(dòng)的資本。
需要特別提出的是,土地流轉只是就農村用地解決農民與農民之間、農民與企業(yè)之間的關(guān)系,并沒(méi)解決農村土地征用過(guò)程中農民與國家利益的分配關(guān)系。所以,作為長(cháng)久之計,還需進(jìn)一步改革土地產(chǎn)權制度,完善農村土地產(chǎn)權管理制度。
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