近日，中國社會(huì )科學(xué)院世界社保研究中心在京發(fā)布了《中國養老金發(fā)展報告2012》。報告顯示，在32個(gè)統籌單位中(31個(gè)省加上新疆兵團)，剔除財政補貼，2011年城鎮基本養老保險基金收不抵支的省份達到14個(gè)，收支缺口達到767億元。
一方面養老基金高速增長(cháng)，一方面半數省份收不抵支，應如何看待這樣的現狀？如何應對如此復雜的局面？解決的根本途徑是什么？近日，《經(jīng)濟參考報》記者帶著(zhù)這些問(wèn)題專(zhuān)訪(fǎng)了該報告的主編，中國社科院世界社保研究中心主任、中國社科智訊專(zhuān)家鄭秉文。
《經(jīng)濟參考報》：目前中國城鎮職工基本養老保險制度的一個(gè)悖論：一方面基金快速增長(cháng)，支付能力空前提高，但另一方面，在剔除財政補貼之后，卻有半數省份企業(yè)部門(mén)基本養老保險基金收不抵支。那么，造成中國城鎮職工基本養老保險財務(wù)狀況如此失衡的主要原因是什么？
鄭秉文：我認為，主要原因有四個(gè)，即各個(gè)地區之間不同歷史債務(wù)、制度贍養率、經(jīng)濟發(fā)展狀況、勞動(dòng)力跨區域流動(dòng)等。
首先，各地歷史欠賬不同。在制度建立之初，各個(gè)省份已退休的“老人”和工作的“中人”的比例存在著(zhù)較大差異，養老金水平也存在差異。重要的是，老工業(yè)基地和工業(yè)基礎比較好的省份的負擔要遠遠大于其他省份，因為國有企業(yè)和集體所有制企業(yè)比重較高，他們成為制度建立之初的主體。在建立制度之初，由于政府沒(méi)有采取發(fā)行認購債券等方式對各省份的歷史欠債加以確認，并把它們與新制度隔離開(kāi)來(lái)，所以，制度的初始狀態(tài)的差異性一開(kāi)始就決定了各地養老保險制度財務(wù)狀況也必然存在差異性。
其次，各地制度贍養率不同。凡是收不抵支的省份，基本都是制度贍養率較高的省份。廣東、江蘇、北京、山東、浙江等擁有大量當期結余的省份，企業(yè)部門(mén)城鎮職工基本養老保險制度贍養率幾乎都處于較低的水平；而遼寧、黑龍江、天津、吉林等嚴重收不抵支的省份，企業(yè)部門(mén)城鎮職工基本養老保險制度贍養率基本上處于較高的水平。各省人口年齡結構的巨大差異是導致其制度贍養率不同的原因之一。
再次，各地發(fā)展狀況不同。地區經(jīng)濟發(fā)展水平的差異是影響各個(gè)省份城鎮職工基本養老保險財務(wù)狀況主要的直接原因之一。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟增長(cháng)較快的省份，其工資增長(cháng)速度也較快，因而以工資為基數征繳的基本養老保險收入也會(huì )更快地增長(cháng);其次，在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的省份，其地方財力往往較為雄厚，在“分灶吃飯”的財政體制下，城鎮職工養老保險制度實(shí)行較低的費率，一般可獲得較多的補貼，企業(yè)競爭環(huán)境較好，從而形成良性循環(huán)。而經(jīng)濟增長(cháng)速度較慢或經(jīng)濟發(fā)展水平較低的省份則呈現相反的情況，很有可能陷入惡性循環(huán)。與此同時(shí)，各省的繳費率差異很大。
最后，勞動(dòng)力跨區域流動(dòng)的結果。在改革開(kāi)放的過(guò)程中，地區經(jīng)濟發(fā)展水平差距逐漸顯現，大規模的勞動(dòng)力跨區域流動(dòng)隨之產(chǎn)生。勞動(dòng)力跨區域流動(dòng)的突出反映就是外出農民工數量急劇增加。大規模的勞動(dòng)力跨區流動(dòng)對各省城鎮職工基本養老保險制度的財務(wù)狀況具有不可估量的重要影響。對于經(jīng)濟較發(fā)達地區，青壯年勞動(dòng)力是凈流入的，而且外來(lái)務(wù)工者參保率較高，因而會(huì )“稀釋”城鎮職工基本養老保險制度贍養率;但是，對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區，青壯年勞動(dòng)力是凈流出的，而且外來(lái)務(wù)工者參保率較低，因而會(huì )“抬高”城鎮職工基本養老保險制度贍養率。
《經(jīng)濟參考報》：應如何看待和評估半數省份養老保險制度收不抵支的現狀？
鄭秉文：前述關(guān)于導致基本養老保險財務(wù)狀況失衡的四個(gè)因素是全國普遍存在的。因此，養老保險基金的支付能力存在差異性，這是必然的。即使在基金規模最大的廣東省也存在著(zhù)十分明顯的失衡趨勢，粵北養老保險財務(wù)狀況十分糟糕，甚至需要補貼，而珠三角的財務(wù)狀況就非常好。關(guān)鍵在于基金的收支核算層級，即統籌層次的問(wèn)題。
在“分灶吃飯”的財政體制下，統籌層次越低，養老保險財務(wù)失衡地區的“外在化”結果就越需要外部的財政補貼；相反，統籌層次越高，養老保險制度失衡地區的“內在化”結果就無(wú)需財政補貼。例如，如果目前養老保險制度實(shí)行的是全國水平的統籌層次，半數省份收不抵支的問(wèn)題自然就被養老保險制度內在化了，否則，收不抵支的半數省份就必須從制度以外獲得財政轉移支付。于是，半數省份養老保險制度收不抵支的事實(shí)，對于目前還沒(méi)有實(shí)現全國水平的統籌層次而言，就是有意義的了。它意味著(zhù)，一方面，廣東等17個(gè)統籌單位積累的余額逐年提高，基金規模不斷膨脹，但卻不能用于橫向調劑；另一方面，15個(gè)收不抵支的省份需要財政補貼，用于保證當期養老金的發(fā)放這就為財政帶來(lái)了壓力。但是，如果實(shí)現了全國統籌，15個(gè)收不抵支的省份的資金缺口就可以在全國范圍內予以“內在化”，而無(wú)需財政補貼。
但是，由于中國養老保險制度始終沒(méi)有實(shí)現全國統籌，地區間養老保險制度的財務(wù)差距便對財政補貼形成巨大需求。1998-2010年養老保險制度的財政補貼逐年增加，到2010年已累計高達1萬(wàn)多億元，占當年年末1.54萬(wàn)億元累計余額的2/3;占GDP比重逐年提高，從1998年占GDP的0.03%提高到2010年的0.57%。此外，如果養老保險基金投資效率低下，就意味著(zhù)財政資金宏觀(guān)運用效率低下，例如，2010和2011年養老保險基金投資回報率不到2%，遠遠沒(méi)有跑贏(yíng)3.3%和5.6%的通脹率。
所以，半數省份收不抵支的事實(shí)意味著(zhù)，提高統籌層次是非常重要的。所謂統籌層次，是指養老保險繳費收入資金流的收入、支出、管理與核算的層級。雖然我們曾宣稱(chēng)全國都實(shí)現了省級統籌，但事實(shí)上，只有4-5個(gè)省份的資金流收支核算層級實(shí)現了真正意義上的省級管理，而絕大部分養老保險的統籌層次是縣、市級，全國的統籌單位大約2000多個(gè)。因此，雖然有關(guān)方面曾宣布說(shuō)2012年將實(shí)現全國統籌，但要在2012年實(shí)現資金流的全國水平的統籌管理，那是不可能的。
《經(jīng)濟參考報》：既然現在問(wèn)題已經(jīng)很?chē)乐�，應如何解決半數省份收不抵支的問(wèn)題？
鄭秉文：解決半數省份收不抵支的問(wèn)題有兩層含義：一是指提高這些省份養老保險制度的財務(wù)支付能力。比如，擴大覆蓋面，加強征繳力度，控制提前退休人數規模等等。毫無(wú)疑問(wèn)，這些措施是杯水車(chē)薪，不能從根本上解決這些省份的養老保險財務(wù)可持續性問(wèn)題。二是指解決半數省份收不抵支的根本途徑問(wèn)題。很顯然，在不考慮財政補貼的情況下提高養老保險制度的統籌層次是解決這些省份養老保險財務(wù)可持續性的根本途徑。
就世界各國養老保險制度來(lái)看，中國養老保險制度幾乎是唯一一個(gè)沒(méi)有實(shí)現全國統籌的制度。實(shí)行全國統籌是中國養老保險制度發(fā)展的必然趨勢，它不僅可以徹底解決養老保險財務(wù)能力的區域差異與失衡問(wèn)題，而且還可徹底解決參保人養老保險關(guān)系異地轉移接續和全國勞動(dòng)力流動(dòng)障礙�？梢哉f(shuō)，統籌層次低下是當今養老保險制度存在很多問(wèn)題的根源之一。
十幾年來(lái)，中央政府歷次頒發(fā)的規范性文件均對加快提高統籌層次提出要求。例如，早在1991年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養老保險制度改革的決定》(國發(fā)33號)就指出，“尚未實(shí)行基本養老保險基金省級統籌的地區，要積極創(chuàng )造條件，由目前的市、縣統籌逐步過(guò)渡到省級統籌”。
但是，20多年過(guò)去了，目前城鎮職工基本養老保險統籌層次與1991年時(shí)的統籌層次基本一樣，還是以市、縣統籌為主。統籌層次之所以始終沒(méi)有提高，主要原因有二：一是在統賬結合的制度架構中，社會(huì )統籌部分實(shí)行的是DB型現收現付制，在經(jīng)濟發(fā)展水平很不平衡的外部條件下，統籌層次越高，制度收入減少和制度支出增加的道德風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險就越大，即統籌層次越高，就越不利于制度的財務(wù)平衡，逆向選擇的結果將有可能致使收不抵支成為常態(tài);二是在“分灶吃飯”的財政體制下，統籌層次提高到哪一級，哪一級政府實(shí)際就成為最終的財務(wù)負責人，所以，為了調動(dòng)縣市級政府的財政積極性和發(fā)揮他們的征繳作用，在資金流的收支核算與管理上，省級政府寧可保持以縣市統籌層次為主的基本格局。
總之，在統賬結合的制度架構不變的條件下，統籌層次難以提高到全國水平，甚至目前就連省級也沒(méi)達到。所以，對收不抵支的省份來(lái)講，他們當期的支付缺口只能由財政轉移支付予以解決；進(jìn)而，養老基金的規模將繼續呈較快增長(cháng)趨勢。因此，養老基金的保值增值壓力將與日俱增，改革養老基金投資體制，以最大限度地提高財政補貼資金的運用效率迫在眉睫。
《經(jīng)濟參考報》：您已經(jīng)提到了，統籌層次低是當今養老保險制度存在很多問(wèn)題的根源之一。具體政策建議是什么？
鄭秉文：目前由社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)簡(jiǎn)單相加的部分積累制遇到了統籌層次低下的“死結”，如不對制度架構進(jìn)行改造，上述統籌層次低下派生出來(lái)的諸多困難短期內不可能得到解決。所以，我們建議建立一個(gè)中國特色的“記賬式”制度(NDC)，其具體政策含義是：
第一，將個(gè)人繳費8%和單位繳費20%全部劃入個(gè)人賬戶(hù)，歸個(gè)人所有，從而可一舉消除實(shí)現全國統籌的來(lái)自地方政府的無(wú)限責任，進(jìn)而跨越“分灶吃飯”的財政體制障礙，克服地區發(fā)展不平衡的道德風(fēng)險和逆向選擇，資金上解渠道一步到位，直接從目前的縣、市統籌提高到全國統籌水平。
第二，雇主和雇員雙方繳費全部劃入個(gè)人賬戶(hù)并實(shí)行全國統籌之后，在待遇給付上，采取的是DC型積累制的記發(fā)公式，繳費與收益是緊密相聯(lián)、多繳多得的精算中性關(guān)系，個(gè)人賬戶(hù)將成為養老金記發(fā)的唯一依據。
第三，在全國統籌下，不僅半數省份收不抵支的資金缺口將被全國范圍的養老保險制度內在化，而且，地區間養老保險財務(wù)支付能力的差別將逐漸被完全精算中性的個(gè)人賬戶(hù)所替代。
第四，在融資方式上實(shí)行的是現收現付制即名義賬戶(hù)制，不但無(wú)需轉型成本，而且經(jīng)測算，在未來(lái)60年里，基金累計規模始終在相當于工資總額的8%以上，這意味著(zhù)8%的個(gè)人賬戶(hù)已經(jīng)“做實(shí)”，部分積累制已經(jīng)實(shí)現，但無(wú)需量化到個(gè)人賬戶(hù)里，而是與沒(méi)有做實(shí)的部分進(jìn)行“混合管理”，個(gè)人賬戶(hù)中做實(shí)的部分與虛擬的部分混合起來(lái)。
第五，中央政府對養老基金實(shí)行多元化、市場(chǎng)化和國際化的集中投資管理體制，賬戶(hù)利率采取的不是“真實(shí)利率”，而是全國統一的、固定的8%的“公布利率”，這是一個(gè)具有相當激勵作用的、類(lèi)似銀行的制度設計。
第六，參保人在退休之前實(shí)行的是模擬的DC型積累制；在退休之后則換算成一個(gè)終身的年金產(chǎn)品，資金來(lái)自現收現付的參保人繳費。由于精算中性的制度設計跨越了空間上城鄉二元結構的差別，所以，城鎮和農村、企業(yè)和公務(wù)員事業(yè)單位均可實(shí)行同一個(gè)制度。