改革開(kāi)放30余年來(lái)，中國城市化進(jìn)程大致經(jīng)歷了前慢后快兩個(gè)階段。盡管官方城市化的統計數據非常穩定，但從對現實(shí)的觀(guān)察中，我們確實(shí)可以感受到先慢后快這兩個(gè)階段是客觀(guān)存在的。前20年，出于對人口流動(dòng)沖擊社會(huì )穩定的擔憂(yōu)，政府自覺(jué)不自覺(jué)地對城市化采取了一定的抑制政策，除沿海地區受工業(yè)化推動(dòng)進(jìn)展較快外，大部分內陸地區的城市化非常緩慢。這種局面在近10余年來(lái)發(fā)生了巨大的變化，特別是“運營(yíng)城市”的理念從沿海向內地擴散之后，至少“土地的城市化”速度大幅地加快了。
　　“運營(yíng)城市”的核心就是運營(yíng)土地，它已經(jīng)成為近10余年來(lái)城市化模式的典型特征。這種模式大致可以概括如下：政府低價(jià)從農民手中獲取土地，以土地和稅收補貼方式招商引資做大經(jīng)濟總量，以推高房?jì)r(jià)來(lái)拉高地價(jià)進(jìn)而獲取更多賣(mài)地收益和房地產(chǎn)稅收，其資金用于城市基礎設施建設，在吸引農民向城市轉移的同時(shí)又通過(guò)戶(hù)籍隔離來(lái)減少公共服務(wù)支出。
　　建立在土地經(jīng)濟基礎上的城市化模式，在快速推動(dòng)城市化進(jìn)程方面展示了強大的威力，但這一過(guò)程同時(shí)也出現了明顯的利益分配不均等問(wèn)題，有些部門(mén)或群體在這一過(guò)程中得益很大，成為城市化的凈受益者，有些群體則處于相對被剝奪的狀態(tài)。主要的受益部門(mén)或群體有如下幾類(lèi)：一是地方政府特別是省級以下地方政府，財力的增強為公共治理提供了有效資源；二是地方行政官僚體系，豐盈的土地財政為供養一個(gè)龐大而浪費嚴重的官僚體系提供了可能，并降低了其與民眾正面沖突的風(fēng)險（在土地財政較好的年份，以亂罰款、亂收費、亂攤派為內容的“三亂財政”有了明顯收斂）；三是部分腐敗官員，雖然其得益為非法性質(zhì)，但與土地房產(chǎn)相關(guān)的腐敗具有一定普遍性；四是強勢工業(yè)資本和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，前者憑借土地補貼和稅收優(yōu)惠，在缺乏核心競爭力的情況下維持著(zhù)生存甚至發(fā)展，后者則在房?jì)r(jià)一路飆升之下獲取驚人暴利；五是較早成為城市身份的普通民眾，他們受益于經(jīng)濟增長(cháng)和城市基礎設施的改善，但只為之支付了較少的成本；六是擁有多套住房的普通民眾和投機者，他們分享了房?jì)r(jià)上漲的收益，未支付或只支付了較小的成本；七是強勢、受到高額補償的拆遷戶(hù)，他們享受了公共資源投入所帶來(lái)的級差地租的絕大部分。
　　相對受損的群體有：一、弱勢拆遷戶(hù)和土地被低價(jià)征收者，他們?yōu)槌鞘谢�廉價(jià)貢獻了土地資源，卻可能要承受高房?jì)r(jià)的負擔；二、較晚進(jìn)城或等待進(jìn)城的人群，他們是房?jì)r(jià)泡沫引起代際不公的直接受害者；三、社會(huì )上的中低收入者，他們的收入增長(cháng)乏力，但卻被迫接受高房?jì)r(jià)引起的高消費物價(jià)。
　　現行城市化模式造成了巨大的利益沖突和社會(huì )矛盾，現行模式已難以為繼，也不應該再繼續下去，已成為社會(huì )上的廣泛共識，也正因為此，當決策層提出新型城鎮化的愿景，人們才有期待的理由。對新型城鎮化人們進(jìn)行了大量的討論，優(yōu)化城市結構重點(diǎn)發(fā)展城鎮、提高征地補償、改革戶(hù)籍制度給進(jìn)城農民提供更多公共服務(wù)等內容基本上為各方所共同認可。新型城鎮化“新”在何處？我認為不應該是某一點(diǎn)上的“新”，而應該是整體模式的調整和創(chuàng )新，這個(gè)新模式應該能矯正現行城市化的各種嚴重弊端。
　　但是，僅憑良好愿望并不能保證成功�，F行模式之所以持續如此之久，是因為其中利益格局已在相當程度上固化了，受益集團和受損集團、強勢集團和弱勢集團在現有框架之內的博弈已經(jīng)很難產(chǎn)生新的結果。因此，打破現有博弈格局，才有可能出現一個(gè)真正的新型城鎮化模式。利益調整就是要削減或取消不當得益群體的得益，恰當補償利益受損群體，這也是“包容式增長(cháng)”真義。
　　新的利益調整涉及增量和存量?jì)煞矫�。新型城鎮化必然涉及產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)空間結構調整，會(huì )產(chǎn)生一部分凈利益增量。比如農地流轉產(chǎn)生的規模經(jīng)濟，農村農民身份向城市工人身份的轉化所帶來(lái)的收入增長(cháng)，都可視為凈利益增量，這部分要確保讓農民能得到，要高度提防土地流轉中出現新的侵害農民利益的事情發(fā)生。
　　更艱巨的任務(wù)是存量利益調整。設想中的新型城鎮化，既要放棄土地財政，又要增加對“新市民”在教育、醫療、社保方面的支出，如此一來(lái)，地方政府將會(huì )由現在的凈受益者變成凈支出者，這種角色的轉換預料會(huì )遭到很強的抵制。如果按前述設想來(lái)推進(jìn)新型城鎮化，已畸變?yōu)槔麧檶�向的地方政府缺乏積極性是不難理解的，中央的新型城鎮化精神很可能會(huì )因此走樣變形，變成換湯不換藥的土地經(jīng)濟。過(guò)去，土地的城市化速度大幅快于人的城市化，未來(lái)要求從農村來(lái)的人在城市可就業(yè)，能安居樂(lè )業(yè)，而安居樂(lè )業(yè)的最關(guān)鍵之一就是住房。當前的高房?jì)r(jià)基本上使農民在城市安居樂(lè )業(yè)成為不可能，而抑制甚至降低房?jì)r(jià)，會(huì )引起更劇烈的利益調整，必會(huì )遭到多個(gè)利益集團的抵制。而由政府提供住房，則牽涉到更大數目的財政支出。
　　新型城鎮化要真的推行，必然還要求大幅削減行政支出，大幅減少腐敗，但這又會(huì )遭到現行模式下部分得益者的激烈抵制。新的模式還要求在早入城和晚入城的群體之間進(jìn)行一些利益調整，扭轉目前這種嚴重的代際不公問(wèn)題，現行城市化資金來(lái)源主要是房地產(chǎn)，所以其成本也主要是由晚入城群體通過(guò)高房?jì)r(jià)這種暗稅來(lái)支付的，要在代際之間作出一定調整會(huì )涉及向某些群體征收明稅，這一利益調整過(guò)程也不會(huì )是一帆風(fēng)順的。
　　總之，城市化模式的轉化必然涉及利益格局的調整，其中主要還是存量利益的調整，可以說(shuō)，這是一項“硬骨頭”工程，能否啃下利益結構調整這個(gè)“硬骨頭”，將直接決定新型城鎮化的成敗。