2011年，我國城鎮化率首次邁過(guò)50%的大關(guān)。但與此同時(shí)，也有專(zhuān)家指出，我國按戶(hù)籍計算的城鎮化率遠未達到這個(gè)數字。究其原因，這與農民工市民化過(guò)程中還面臨不少瓶頸問(wèn)題有關(guān)。如何通過(guò)制度創(chuàng )新，使其順利跨過(guò)這些坎？應該引起高度關(guān)注。
　　中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出，城鎮化是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質(zhì)量，積極引導城鎮化健康發(fā)展。促進(jìn)城鎮化健康發(fā)展的一項重要任務(wù)是有序推進(jìn)農民工市民化。近年來(lái)，中央政府和地方政府對農民工市民化的制度創(chuàng )新高度重視，也做了許多有益的探索，但農民工市民化過(guò)程中還面臨不少實(shí)際問(wèn)題，制度創(chuàng )新的實(shí)際效果并不明顯。如何改變這種狀況，應該引起高度關(guān)注。
　　分析起來(lái)，農民工市民化亟須邁過(guò)兩道坎。一方面，農民工市民化過(guò)程中戶(hù)籍制度改革與其獲取的就業(yè)、社會(huì )保障等社會(huì )福利不匹配。一些地方的農民工雖然取得了城鎮戶(hù)口，但并沒(méi)有取得與城鎮居民相同的權利和待遇，所以其身份也與市民有著(zhù)很大的區別。另一方面，農民工市民化過(guò)程中社會(huì )保障尚不健全。農民工的社會(huì )保障不僅項目少、水平低，而且社會(huì )保險關(guān)系難以轉移、門(mén)檻過(guò)高、地區差異顯著(zhù)，其結果必然造成參保意愿低、實(shí)際參保率低、退保率高。這樣，農民工在城鎮就業(yè)，卻既不能參加城鎮社會(huì )保障，也逐漸失去土地的社會(huì )保障，而農民工社會(huì )保障制度又很不完善，這一系列問(wèn)題成為農民工市民化過(guò)程中一個(gè)亟須化解的矛盾和挑戰。
　　出現這些問(wèn)題的原因，既與制度創(chuàng )新進(jìn)程的快慢有關(guān)，也與農民工市民化過(guò)程中的地區差異有關(guān)，同時(shí)也與有些地方的階段性重點(diǎn)定位不明確有關(guān)。破解這些難題和矛盾，還需要從制度源頭上找到解決辦法。其基本思路應該是：全面、科學(xué)、客觀(guān)地認識城鄉二元制度內部諸制度的制度關(guān)聯(lián)和相互依賴(lài)關(guān)系，統籌兼顧，整體設計，從制度創(chuàng )新的源頭上消除沖突的可能性；同時(shí)，加強新制度實(shí)施中的跟蹤和調研，及早發(fā)現矛盾和沖突，并及時(shí)進(jìn)行調整，最終實(shí)現協(xié)調發(fā)展。當前，應考慮針對造成農民工市民化過(guò)程中矛盾沖突的原因分別選擇相應的對策。具體包括：
　　第一，統籌農民工市民化進(jìn)程中的目標選擇。一是充分發(fā)揮政府在改革中的作用，確保制度公正。政府要發(fā)揮作為全局利益的代表者、協(xié)調者的作用，從全局出發(fā)，統籌兼顧各方利益。二是發(fā)展農會(huì )、工會(huì )等組織，提高組織化程度，改變農民和農民工的弱勢地位。
　　第二，協(xié)調農民工市民化進(jìn)程中的快慢沖突。中國的改革是一種漸進(jìn)式改革。新的改革方案的提出和方案的評估、選擇，可能會(huì )因認知方面的原因而需要很長(cháng)的時(shí)間。再者，各個(gè)過(guò)程的轉換和銜接單純靠民間力量和地方政府與組織，可能也需要更長(cháng)的時(shí)間。因此，為了縮短時(shí)間間隔，需要政府加強頂層設計，盡快推動(dòng)各個(gè)過(guò)程的轉換和銜接。
　　第三，處理好農民工市民化進(jìn)程中的階段定位。首先，要根據社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展狀況、農民工市民化所面臨的主要制度障礙等，明確不同階段的改革重點(diǎn)。其次，要處理好重點(diǎn)制度的改革與其他制度的關(guān)系。此外，要加強階段性重點(diǎn)制度改革的更替和切換。當社會(huì )經(jīng)濟狀況發(fā)生變化、勞動(dòng)力轉移特別是農民工市民化的任務(wù)或階段發(fā)生轉換時(shí)，制度創(chuàng )新的重點(diǎn)也要隨之更替和切換。
　　第四，減弱農民工市民化進(jìn)程中的地區差異。一是加強對地區利益差異的協(xié)調。這包括通過(guò)制度的整體性設計，盡量從制度上協(xié)調地區的利益訴求，最終達到地區的基本平衡。二是加強中央政府的統一規劃、指導和監督。此外，還要加快欠發(fā)達地區經(jīng)濟發(fā)展，縮小地區發(fā)展不平衡。